深化矛盾糾紛源頭治理??助力中國式法治現代化

廖永安

　　“中國式現代化是人口規模巨大的現代化”，這是中國式現代化的首要特征。人口規模決定了中國式現代化是一項繁重復雜的系統工程，法治現代化是這一系統工程的重要組成部分?；谶@一現實國情，中國式法治現代化也必然不同于西方的法治現代化。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上明確指出：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！”

　　2021年2月19日，習近平總書記主持召開十九屆中央全面深化改革委員會第十八次會議，會議強調，法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，完善預防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。

　　矛盾糾紛源頭治理是黨中央作出的事關中國式現代化的重大決策，是為了破解不能成為“訴訟大國”的時代命題。矛盾糾紛源頭治理是社會治理理念的重要革新，具有鮮明的中國特色、實踐特色和時代特色，對于滿足人民群眾對美好生活和公平正義的向往，實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

　　一、矛盾糾紛源頭治理的時代之問：為什么不能成為“訴訟大國”

　　在傳統法治理論看來，“訴訟社會”被認為是傳統社會向法治社會轉型的基本標志，是現代文明社會的固有特征。訴訟社會意味著人人都可以接近或利用訴訟獲得權利保障。為什么我國不能成為“訴訟大國”呢？主要原因在于以下方面。

　?。ㄒ唬┰V訟激增不能滿足人民日益增長的美好生活需要

　　一個國家的糾紛解決制度根本上是為了滿足人民日益增長的美好生活需要。新時代以來，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這意味著人們的利益訴求更加多樣化，人們不僅滿足于對物質文化生活需要，更對法治社會提出更高要求。人們不僅期待公平正義之實現，更渴求正義以優質、高效、便捷、多元的方式實現，糾紛類型的多樣化、利益需求的多元化、糾紛主體的多元化決定了多元化救濟渠道的必要性。然而，訴訟無論是在質的層面還是量的層面都有其難以克服的內在局限性。在質的層面，訴訟存在兩個結構性矛盾：一方面，司法需要嚴格遵循法律規定解決糾紛，而不能個性化處理形形色色的矛盾糾紛，從而與實質性化解糾紛的當事人需求之間存在矛盾；另一方面，高度專業的法律判斷邏輯，不可避免會導致當事人的日常生活邏輯與法治工作者的專門技術邏輯之間的矛盾。在量的層面，由于時間、費用等訴訟成本的存在，任何國家的司法資源和容量都是有限的，并不是所有糾紛都只有通過訴訟才能實現正義，相反大部分糾紛都屬于在法律處理層面較為簡單且類型重復的案件，如果將這些糾紛都導向法院，不僅會導致法院大門擁擠不堪，而且也會消解司法改革紅利。對于我國這樣一個人口規模巨大的國家而言，優化配置糾紛解決資源，是努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的先決條件。司法只是維護社會公平正義的最后一道防線，訴訟中心主義機制必然導致供給失衡、案多人少、訴訟遲延，這是兩造對抗、必爭對錯、非黑即白的司法競技主義所固有之局限。

　?。ǘ┰V訟中心主義難以應對百年未有之大變局的風險挑戰

　　當今世界正處于百年未有之大變局，國際國內環境發生深刻復雜變化，當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發期。而矛盾糾紛則是社會風險的神經末梢。對風險可感知的不確定性，使得安全成為人們倍加關心的主題。黨的二十大報告中“安全”一詞貫穿全篇，共出現了91次，創歷年之最?！跋雌鹬?、治未病之疾，醫之于無事之前”的預防性法治理念應運而生。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，完善推進法治社會建設機制，深化律師制度、公證體制、仲裁制度、調解制度、司法鑒定管理體制改革，凸顯了非訴訟糾紛解決機制改革的重要性。訴訟是一種切片式、靜態、向后看的糾紛解決方式，難以有效進行風險防范。而矛盾糾紛源頭治理則以一種整體性、系統性思維有效預防化解社會矛盾，最大限度減少不穩定因素，最大限度增加和諧因素，使社會既保持秩序又具有活力，是保障改革發展穩定大局的重要舉措，是平安中國建設的必然要求。

　　（三）訴訟大國與“以和為貴”的中華優秀傳統法律文化相捍格

　　中國特色多元化糾紛解決機制是基于中華民族的文化特色而形成，最符合社會主義核心價值觀，最契合中國人的精神文化氣質，從而滿足人民的美好生活需要。習近平總書記曾多次提及中華傳統法律文化精華中的“以和為貴”。2014年，習近平主席在中國國際友好大會暨中國人民對外友好協會成立60周年紀念活動上強調：“以和為貴，與人為善，己所不欲、勿施于人等理念在中國代代相傳，深深植根于中國人的精神中，深深體現在中國人的行為上?！?020年，在中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記將“天下無訟、以和為貴的價值追求”明確為中華法系中值得我們傳承的優秀思想和理念，指出“彰顯了中華優秀傳統法律文化的智慧”。2022年，由中國等19國立場相近的國家共同發起并簽署《關于建立國際調解院的聯合聲明》，協商在中國香港建立國際調解院籌備辦公室，以和為貴的理念走向世界。這顯示出中華優秀傳統法律文化的包容性和強大生命力。矛盾糾紛源頭治理以“無訟”作為治理的最高境界，以“非訴”作為治理的優先方式，以“案結事了人和”為基本目標，恰恰回應了時代所需。

　　二、矛盾糾紛源頭治理的邏輯再造：從末端治理到前端治理

　　訴訟不應該簡單等同于糾紛，糾紛向訴訟演變是一個漸進過程，矛盾糾紛源頭治理應當是從法治建設的前端和預防層面，最大限度減少和避免訴訟案件的發生，使糾紛盡可能通過非訴渠道化解在訴前階段。矛盾糾紛源頭治理應當包含三個層次的含義。

　　第一層次是糾紛解決機制，愈療于訴訟之外。在這個階段，糾紛已成既定事實，但糾紛出現不等于訴訟登場。在前端化解環節，注重把好訴訟案件“入口關”，盡可能在訴前采用非訴訟方式解決糾紛。工作的重心是暢通多元化糾紛解決路徑。

　　第二層次是糾紛控制機制，止爭于萌芽狀態。在糾紛處于萌芽階段，矛盾糾紛源頭治理的重心是關口把控，在糾紛成為訴訟案件之前就采取措施防止矛盾糾紛發展升級和惡化，避免“小事拖大、大事拖炸”。這是矛盾糾紛源頭治理的關鍵步驟。在現實生活中，哪怕看似雞毛蒜皮的日常瑣事，在缺乏及時疏導的情況下也可能形成積怨和戾氣，釀成刑案。因此，在這個階段，相關治理主體需及時采取心理疏導、法律援助等途徑消除隱患，加強對矛盾糾紛的全流程事中控制，提升矛盾糾紛引導疏導處置水平。

　　第三層次是糾紛預防機制，止爭于未發狀態。源頭預防著眼于糾紛從醞釀到形成爭議的過程，重在治未病，通過對糾紛形成過程和產生源頭的有效控制，防患于未然。在這個階段，應當著重發揮公證制度、法律顧問制度、公職律師制度、公司律師制度等多層次預防性法律制度的積極作用。《漢書?霍光傳》中“曲突徙薪”的歷史典故形象地說明了這一道理?？腿艘姷街魅思覠熢钪蓖?，旁邊有木柴，便提醒主人：“更為曲突，遠徙其薪；不者，且有火患！”

　　三、矛盾糾紛源頭治理的理念遵循：從工具價值邁向目的價值

　　在實踐發展中，不能僅僅把矛盾糾紛源頭治理作為疏減訴訟壓力、解決“案多人少”矛盾的工具，而要從國家治理體系和治理能力現代化的角度去審視矛盾糾紛源頭治理的目的價值，以科學的理念抓前端、治未病。

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　　堅持以人民為中心是國家治理現代化的核心宗旨，也是矛盾糾紛源頭治理的核心理念。以人民為中心的矛盾糾紛源頭治理要回答的根本性問題是：糾紛解決制度“為誰而存在”？矛盾糾紛源頭治理的根本出發點不是為了給法院減負，而是為了更好地滿足人們的美好生活需要。人民群眾是矛盾糾紛源頭治理的主體。作為“楓橋經驗”發源地的浙江省諸暨市楓橋鎮，之所以能夠做到“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”，其精髓就在于尊重人民群眾在矛盾糾紛預防化解中的主體地位。習近平總書記指出：“讓群眾滿意是我們黨做好一切工作的價值取向和根本標準，群眾意見是一把最好的尺子?！雹僦挥袌猿忠匀嗣駷橹行?，推動矛盾糾紛源頭治理，真正運用人民的力量、人民的視角、人民的辦法解決人民內部矛盾，才能依法保障人民權益，讓人民群眾感受到公平正義就在身邊。

　　（二）堅持黨委領導而非“各自為政”的理念

　　習近平總書記強調，“要善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理效能”②。黨的十九屆四中全會提出，要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。黨的領導是毫不動搖的治理主軸，政府是負責推行各項治理舉措的重要主體，社會組織和公眾是多元治理結構的協同主體和參與主體。矛盾糾紛源頭治理作為法治建設的一項重大工程，需要織密一張無縫隙的糾紛預防化解之網，黨委在整個社會矛盾糾紛化解網絡的構建中發揮領導決策、統籌資源、協調關系的作用。矛盾糾紛源頭治理在主體結構上必須堅持黨委領導、政府主導、綜治協調、司法引導、社會協同、多元共治的工作格局。浙江省縣級社會矛盾糾紛調處化解中心的有效運行正體現了黨委領導、高位推動的鮮明優勢，助推浙江法院收案量連續6年實現下降。

　　（三）堅持“三治”融合而非單向度法律治理的理念

　　黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度。完善矛盾糾紛源頭治理機制，應當正確處理自治、法治、德治之間的關系。首先，以自治為基礎。自治是以人民為治理主體的重要體現，自治是為了群眾、依靠群眾、發動群眾，讓群眾自己解決糾紛，充分發揮群眾自治的作用。其次，以法治為保障。矛盾糾紛源頭治理應當規范矛盾糾紛調處化解工作，為人民群眾暢通權利救濟渠道，引導人們在法治軌道上運用法治思維和法治方式維護權利、理性表達訴求，形成長治久安的長效機制，切實把矛盾解決在基層、化解在萌芽狀態。最后，以德治為支撐。矛盾糾紛源頭治理應當重視運用道德習俗等行為規范來調節社會關系、規范社會行為、維護社會秩序，善于運用德治資源、德治力量、誠信體系，發揮鄉賢文化、宗族文化、民俗習慣的教化作用，努力形成良好的社會風尚和社會秩序。

　　四、矛盾糾紛源頭治理的固本謀遠：從運動式治理邁向規范化路徑

　　矛盾糾紛源頭治理是一項長期性、基礎性工程，需要久久為功。從固根本、穩預期、利長遠的角度來看，應當重點加強以下幾個方面的工作。

　　（一）立法保障：凝聚多元化糾紛解決機制的最大合力

　　自2015年廈門制定我國第一部多元化糾紛解決機制的地方性法規至今，全國已經有一半以上的省（區、市）制定了促進多元化糾紛解決機制的地方性法規，這些地方立法為推動全國性立法積累了寶貴經驗。為更好實現“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”，應當加快立法進程。

　　第一，加快制定全國統一的“多元化糾紛解決機制促進法”，作為總則性、統領性法律，從頂層設計層面明確多元化糾紛解決機制權責架構，凝聚和解、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等多元糾紛解決機制合力。

　　第二，加快制定統一的“社會調解法”，將人民調解與商事調解、行業調解、律師調解、仲裁調解共同納入統一的社會調解體系，賦予商事調解、行業調解、律師調解獨立法律地位，為發展社會調解提供法律支持。同時，應當健全非訴調解前置立法，汲取我國司法實踐中起訴前先行調解與繁簡分流的經驗，明確訴前調解前置的案件范圍與程序規范，避免其無序運行。

　　第三，加快制定專門的“訴訟費用法”。國務院2006年頒布的《訴訟費用交納辦法》已經難以適應新時代人民群眾對公正、高效、便捷解決糾紛的現實需求。“訴訟費用法”作為多元化糾紛解決機制的配套性法律，應當遵循“費用相當性原理”，通過合理調整訴訟收費標準、建立訴訟費用負擔與非訴機制銜接適用等杠桿機制，優化糾紛解決資源配置，引導當事人理性行使訴權，減少不必要的司法資源耗費。

　?。ǘ┱髫煟簭娀姓C關在糾紛化解中的職能

　　行政機關在社會矛盾糾紛預防化解中具有專業性、綜合性、高效性和主動性優勢，是矛盾糾紛源頭治理的重要力量。改革開放以來，受到“訴訟中心主義”以及行政限權理論影響，將原本可通過行政機關解決的糾紛轉移給法院，行政機關解決糾紛的職責不斷萎縮。

　　新時代以來，黨中央提出法治國家、法治政府、法治社會一體建設的布局?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025年）》將“健全社會矛盾糾紛行政預防調處化解體系，不斷促進社會公平正義”作為法治政府建設的重要內容。在這種背景下，強化行政機關在依法行政、內部自我糾錯方面的法定職責，對于矛盾糾紛源頭治理具有重要意義。2024年1月1日起施行新修訂的《中華人民共和國行政復議法》，正式確立了行政復議作為“化解行政爭議的主渠道作用”的功能定位，彰顯了行政復議在行政爭議多元化解體系中的重要地位。行政機關的職責回歸使得行政復議在未來將成為社會主體在發生行政爭議時的首選解決路徑。

　　除行政復議外，還應當完善行政裁決、行政調解法律制度。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，加強行業性、專業性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。2018年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發了《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》。要進一步完善相關法律制度，確保這些政策文件更好落地見效。

　?。ㄈ┧痉ㄒI：正確發揮司法的規范指引作用

　　司法治理屬于末端治理，應當堅持有所為、有所不為。當前一些法院迫于考核壓力，簡單將訴前調解作為延遲立案手段，實乃不可取的權宜之計，有礙訴權保障。立足法治建設的長遠目標，我國司法機關在社會矛盾糾紛預防化解中的角色應當從“政策實施型”向“法治規范型”轉變：一是應當恪守依法裁判的主責，強化司法公正對社會公正的引領作用和價值導向功能，以終局裁判定分止爭，以“示范判決”明確行為規則；二是當非訴機制無法解決糾紛時，司法應為當事人提供正義的最后保障；三是做好訴非銜接的保障工作，支持非訴機制發展。

　　（四）社會自治：促進糾紛解決供給側改革

　　矛盾糾紛源頭治理離不開國家與社會的良性互動合作。人民調解作為我國社會矛盾糾紛化解的第一道防線，在矛盾糾紛源頭治理中居于基礎性地位。但人民調解基于其公益性、地域性特征，且主要依靠國家財政補助，面臨著資金不足、動力不足、解紛能力不強等困境，難以滿足專業化糾紛解決需求。為此，我國在堅守公益性人民調解定位的同時，應當推動培育市場化解紛機制，激發社會力量參與矛盾糾紛源頭治理的積極性，實現糾紛解決市場的供需平衡。一方面，應當循序漸進推進商事調解、律師調解市場化改革，激發市場解紛主體的潛能，催生職業調解員的形成。另一方面，應當加大商事仲裁制度改革力度，改善國內仲裁過度地方化行政化的法治環境，提高商事仲裁的公信力和國際化程度，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。

　?。ㄎ澹┘夹g賦能：提高矛盾糾紛源頭治理的智能化水平

　　當前，大數據、云計算、人工智能等技術深刻演變，為矛盾糾紛源頭治理提供了新思路，使得社會治理從經驗治理轉向數據治理。矛盾糾紛源頭治理應當充分發揮其“賦能、賦權和賦慧”功能，利用人工智能技術推動預測預警預防工作信息化、精準化、常態化，通過大數據對矛盾糾紛要素畫像、成因分析、同源研判、心理干預、智慧疏導。在數字正義理念指導下，國家應積極開發矛盾糾紛源頭治理智能化集成平臺，集合在線咨詢、在線評估、在線調解、在線仲裁、在線訴訟功能，整合評估員、調解員、仲裁員、律師、法官等解紛資源，打造“網上楓橋經驗”，將大部分矛盾糾紛在前端過濾和分流，僅使少量疑難復雜案件進入訴訟，從而形成分層遞進的漏斗型在線糾紛解決機制。

　?。┪幕瘡娀汉粚嵰婪ɡ硇跃S護合法權益的法治社會土壤

　　2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強社會主義法治文化建設的意見》提出，要“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，引導人們理性平和協商解決矛盾糾紛”。新時代法治文化培育應當與時俱進，與現代法治精神融合起來，在糾紛預防化解過程中植入現代法治觀念和權利義務意識，在全社會倡導調解優先的糾紛解決理念，讓老百姓遇到問題能有“評理”“講和”的制度渠道。在這一過程中，法治人才觀念的率先轉變至關重要。我國法學院校法學教育在很大程度上忽視了非訴訟法律服務人才的培養，局限于傳統法學教育體系的法科學生很難具有通過調解幫助當事人解決糾紛的意識和能力，過于強調訴訟而不重視調解，只會鼓勵律師專注于傳統訴訟業務領域而忽略非訴機制運用。因此，必須從法學教育做起，引入“預防法學”思維，加強非訴法律人才培養，建設高素質、多元化、適應時代需要的法治人才隊伍。

　　作者：湖南警察學院黨委副書記、院長，中國法學會民事訴訟法研究會副會長