堅持全面依法治國?發展全過程人民民主

中央黨校（國家行政學院）習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心

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　　黨的二十大報告強調“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性”，提出“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”，專章論述“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”，對全過程人民民主和全面依法治國作出全面和整體的部署。全過程人民民主和全面依法治國相輔相成、相互促進。全過程人民民主是全面依法治國的政治基礎，全面依法治國是全過程人民民主的制度保障。新時代新征程，必須正確認識民主和法治的關系，在中國共產黨領導下，堅持全面依法治國，發展全過程人民民主，保障人民當家作主。

　　一、正確認識民主和法治的關系

　　民主與法治是近現代社會上層建筑中兩個重要的組成部分，兩者具有一定的差異又緊密聯系、相輔相成、不可分離。民主作為一種國家制度形態，需要回答的問題是“誰應該行使國家權力”，這屬于政權結構問題。法治作為國家治理的方式，需要回答的問題是“應該如何行使國家權力”，這屬于國家權力行使方式問題。民主是法治的前提和基礎，法治是民主的體現和保障，兩者緊密結合、相互促進。

　　在中國，社會主義民主和社會主義法治兩者內在高度一致。新時代以來，黨不斷深化對民主政治建設和法治建設的認識，提出發展全過程人民民主、推進全面依法治國。習近平總書記強調：“人民民主是社會主義的生命，是全面建設社會主義現代化國家的應有之義?！雹佟霸诜ㄖ诬壍郎先娼ㄔO社會主義現代化國家”②。全過程人民民主和全面依法治國統一于全面建設社會主義現代化國家過程中，推動中國式現代化必須正確認識社會主義民主和社會主義法治的關系，堅持全面依法治國，發展全過程人民民主。

　　二、全過程人民民主是全面依法治國的政治基礎

　　全過程人民民主的主體是“人民”，這是有別于西方民主的重要特征；人民也是依法治國的主體和力量源泉。全過程人民民主保證了立法、執法、司法、守法等環節的人民性，確保法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點。

　?。ㄒ唬┤^程人民民主決定了全面依法治國的人民性

　　民主作為一種國家制度形態，決定了公共權力的來源。民主的內容和性質決定了法治的內容和性質。我國的全過程人民民主決定了社會主義法治的人民性。

　　馬克思對資本主義法律作出這樣的批評，“資本在工廠法典中卻通過私人立法獨斷地確立了對工人的專制。這種法典只是對勞動過程實行社會調節的資本主義諷刺畫，而這種調節是大規模協作和使用共同的勞動資料，特別是使用機器所必需的”③。西方的法治以“客觀中立”的形象示人，卻以資本為中心，具有鮮明的資本底色。在當代西方世界，資本主義法律處處保障著資產階級的利益，在西方司法和執法過程中，也體現出傾向于為資產階級服務的特征。

　　在新時代的中國，全過程人民民主以人民作為主體，人民享有更加廣泛、更加充分、更加全面的民主權利。全過程人民民主有完整的參與實踐，把人民當家作主體現到國家政治生活和社會生活的方方面面，廣覆蓋、無盲區。全過程人民民主的全過程性質在法律領域的體現就是人民群眾參與到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法等一系列的活動之中。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上概括的“十一個堅持”，系統闡述了新時代推進全面依法治國的新理念新思想新戰略，指出全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民。全過程人民民主賦予全面依法治國人民性的底色。

　?。ǘ┝⒎ㄟ^程必須堅持全過程人民民主

　　良法是善治之前提。立法過程必須準確全面反映最大多數人的意愿和利益，必須堅持科學立法、民主立法、依法立法。

　　由于資本主義的自身特點和屬性，西方國家如美國在立法過程中雖然聲稱要代表人民、聽取民意，但是具體實踐中經常受到利益集團的影響，公民的利益訴求長期得不到關注。美國法律還允許專門的游說機構、游說集團憑借政商“旋轉門”等私人方式直接接觸議員，就法律內容進行議會外游說，形成了巨大的利益共同體，少數人的利益取代了大多數人的意愿和利益，導致立法活動直接成為資產階級利益集團實現個體利益的工具。

　　在新時代的中國，立法工作堅持和踐行全過程人民民主重大理念，堅持人民主體地位，發揮好人大及其常委會在立法工作中的主導作用。2019年，習近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯系點時指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的?！薄吨腥A人民共和國全國人民代表大會組織法》第四條第二款規定：“全國人民代表大會及其常務委員會堅持全過程民主，始終同人民保持密切聯系，傾聽人民的意見和建議，體現人民意志，保障人民權益。”在立法環節必須堅持全過程人民民主，這不僅是社會主義民主的價值性要求，也是社會主義法治的規范性要求。人民代表大會始終堅持以人民為中心的立法價值。在立法過程中，我國通過基層立法聯系點、座談會、互聯網平臺等多種形式廣泛征求人民群眾的立法建議，注重在人民群眾中形成最大公約數，凝聚共識，真正實現立法工作的全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。

　?。ㄈ┤^程人民民主強化司法公正保障執法為民樹立憲法法律權威

　　“法者，治之端也?！绷暯娇倳洀娬{：“加強司法制約監督，健全社會公平正義法治保障制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義?！雹芊ㄖ侮P系到國家公權力的行使，國家公權力的行使必須符合人民權利的要求，必須符合大多數人的利益要求，必須能夠維護公平正義、捍衛人民幸福生活。

　　伴隨著西方民粹主義和種族主義的發展，白人至上、種族對立情緒彌漫，導致司法和執法中不可避免地存在系統性的偏差和歧視，白人警察跪殺喬治?弗洛伊德等惡性事件引發的民眾抗議活動聲勢浩大，執法活動遭到大量美國民眾質疑。

　　在新時代的中國，全過程人民民主的“全過程”突出了過程性和全面性的有機統一，將西方單一化的“民主選舉”擴展為民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的“五大民主”，豐富了民主發展的空間和民主的過程性。司法機關堅持以人民為中心的發展思想，通過各種途徑和形式實現司法領域的人民當家作主，確保司法機關排除權力、金錢、人情、關系干擾，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，持續拓展民主參與、民主監督機制，開辟人民群眾參與司法、監督司法的新路徑，不斷健全和完善人民陪審員、人民監督員制度，切實發揮人民調解作用，保障人民直接行使民主權利、參與社會管理。習近平總書記多次強調要嚴格執法，“堅持從嚴治警，堅決反對執法不公、司法腐敗”⑤。在全過程人民民主的重大理念引導下，執法機關不斷創新和改進執法監督工作，不斷規范行政執法行為，緊緊抓住漠視群眾疾苦、傷害群眾感情、侵犯群眾利益的突出問題，補齊行政執法工作短板，有效提高執法質量，著力解決人民群眾反映強烈的執法領域問題，切實維護人民群眾合法權益。此外，發展全過程人民民主有助于提高民眾的平等意識、尊嚴意識、權利義務意識、主體意識，更好地在人民群眾中樹立起法律權威，建設社會主義法治文化，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益。

　　三、全面依法治國是全過程人民民主的制度保障

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央積極回應人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境的新要求新期待，深化對民主政治發展規律的認識，提出全過程人民民主重大理念，形成了全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系。最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主必須通過完備的法律規范體系作用于社會政治生活才能夠得以彰顯，這就需要全面依法治國來加以保障。

　?。ㄒ唬┲袊厣鐣髁x法律體系構筑全過程人民民主的制度體系

　　習近平總書記指出，“保證和支持人民當家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中”⑥。西方國家強行向其他國家“推銷”民主，而沒有對應的制度體系作為保障，只能導致民主失序，所謂的“民主之春”演變為混亂的“漫長寒冬”。社會主義法律體系通過明確社會主義制度，尤其是社會主義根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度的制度體系保障全過程人民民主。

　　《中華人民共和國憲法》以法律形式確認了人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，從根本上確立了人民代表大會的權力合法性和法定地位，并以最高的法律效力保障人民代表大會制度的發展和完善，保障各級人民代表大會的權力行使，同時憲法也通過修改完善不斷推動人民代表大會制度與時俱進。習近平總書記指出：“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體?！雹摺吨腥A人民共和國憲法》規定了人民代表大會制度的法定地位、基本內容，為發展全過程人民民主提供了法治保障。人民代表大會制度是保證人民當家作主、推進全面依法治國最適合的政體和政權組織形態。

　　我國實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線，這些在《中華人民共和國憲法》中都有重要體現。這成功地解決了不同群體、地域與結構的治理民主問題。憑借中國特色社會主義法律體系保障的基本政治制度，民主主體得以覆蓋各民主黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士，民主過程也得以通過決策前廣泛宣傳、決策時充分討論、決策后嚴格監督，促使選舉民主與協商民主相結合，有效克服了西方民主制度議而不決、決而不行的弊端。

　　除此之外，中國特色社會主義法律體系對國家行政體制、政府組織結構、黨和國家監督等方面進行規定，有效保障擴大人民有序政治參與，行使民主權利，把人民當家作主的原則以法律化、制度化的方式體現到國家政治生活和社會生活的方方面面，將全過程人民民主重大理念貫徹到治國理政全部活動之中。

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　　習近平總書記提出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！雹嗝绹浴懊裰鹘處煚敗弊跃?，空談民主的形式，將“一人一票”選舉當成民主的全部內容，相應的制度在政治實踐中根本無從執行，最終演化為“形式民主的空談”，根本無力解決現實問題。

　　習近平總書記提出八個“能否”來評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，即“主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督”⑨。這八個“能否”體現出我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。八個“能否”的重要方面在于法律的保障，如國家領導層的更替“能否依法有序”，全體人民對國家事務和社會事務、經濟和文化事業“能否依法管理”，執政黨實現對國家事務的領導“能否依照憲法法律規定”，這就告訴我們衡量民主真實有效有一整套法律依據和法律標準。只有堅持全面依法治國，才能真正實現最廣泛、最真實、最管用的民主，把保障人民當家作主落實到位。

　　全面依法治國重在“全面”二字，依法治國是一個系統工程，必須通過固根基、揚優勢、補短板、強弱項，推動各方面制度更加成熟、更加定型，通過全面依法治國保障全過程人民民主，不僅實現豐富民主形式，還能保障廣大人民的廣泛持續參與，保障人民當家作主制度真實管用。

　?。ㄈ┤嬉婪ㄖ螄ㄟ^法定制度保障少數人和少數群體基本權利

　　習近平總書記強調：“法治是人權最有效的保障?！雹狻耙罨ㄖ晤I域改革，健全人權法治保障機制”?。堅持依法保障人權，將尊重和保障人權置于社會主義法治國家建設更加突出的位置，真正堅持人民主體地位。

　　在發展全過程人民民主的同時，必須深入推進全面依法治國，把尊重和保障人權貫穿立法、執法、司法、守法各個環節，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、人格權，保障公民參與民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等基本政治權利，保障公民經濟、文化、社會、環境等各方面權利，不斷提升人權法治化保障水平。即便是少數群體的基本權利也應該得到保障，法治道路上必須堅守“一個都不能少”。例如，我們全面貫徹黨的民族政策和宗教政策，堅持各民族一律平等，尊重群眾宗教信仰，保障各族群眾合法權益?！吨腥A人民共和國憲法》第五十九條第一款規定，“全國人民代表大會由省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊選出的代表組成。各少數民族都應當有適當名額的代表”，即便是人數僅有3000多人的塔塔爾族也有本民族的全國人大代表。

　　四、在中國共產黨的領導下，堅持全面依法治國，不斷發展全過程人民民主

　　全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，全面依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，這兩者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐，兩者相輔相成、相互促進。社會主義民主政治實踐最重要的特征是黨的領導，在全面依法治國和發展全過程人民民主過程中，必須堅持黨的領導。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，也是推動全面依法治國和全過程人民民主的核心力量、根本保證和基本前提。

　　習近平總書記指出：“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，核心是堅持黨的領導?！?我們黨領導人民制定的憲法，實現了黨的主張和人民意志的高度統一。我們要繼續推進全過程人民民主建設，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，更加充分激發人民積極性、主動性、創造性，充分調動一切積極因素，更好地把以人民為中心的發展思想貫徹到人民當家作主活動中，并通過法定程序使其成為國家意志，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，保證黨領導人民依法有效治理國家。

　　習近平總書記指出：“法是黨的主張和人民意愿的統一體現，黨領導人民制定憲法法律，黨領導人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內活動，這就是黨的領導力量的體現?！?黨的領導是社會主義法治最根本的保證，黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，確保實現黨的主張和人民意志高度統一，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式，深化法治領域改革，使全過程人民民主重大理念在立法、執法、司法、守法上實現全覆蓋和全貫通，鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面。

　　執筆：李鋒