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　　中國經過30多年的經濟高速增長，環境污染的各種嚴重后果開始顯現，霧霾天、醬油水、毒土壤，既使百姓付出了慘重的生命健康代價，又使政府的執行力、公信力受到普遍質疑。法治國家建設中如何解決生態環境保護問題，是一個巨大的挑戰。

　　一、生態文明建設與法治

　　1.農業文明時代有法律無法治

　　法律的起源與文明的出現相伴隨，在農業社會時期，世界上出現了最早的法典。這種以農耕生產為社會物質資料來源的社會形態，是森林與人類之間角色的錯位產物，人類是生態系統居民，與自然有著親密的聯系，對自然充滿敬畏和神秘感。這個時期所產生的法律，“身份法”占據主導地位，以適應君主政體的需要;刑法的相對發達，以滿足維持社會基本秩序的需要。這是一個有法律而無法治的時期。

　　2.工業文明時代有法治無生態

　　人類自16世紀起，在西歐，尤其是在英國，開始發展工業文明。工業文明不僅比農業文明有更高的生產效率，改造自然的規模與能力大幅度提高;而且創造了比農業文明更有效、更公正地社會管理組織、管理制度和體系，提出了能更廣泛地得到社會認同的價值觀念，法治觀念及法治國家由此而生。法律完成了“從身份到契約”的巨大轉變，農業文明時代的“人法”地位被“物法”所取代;產生了憲法、行政法等以約束公共權力、保障個人權利為目的的法律領域;國際法、國際貿易法日臻完善。

　　工業文明使人類由生態系統居民變成了生物圈居民，生物圈居民不僅不需要保護生態系統，而且更有可能造成掠奪式開發利用的態度。法律對這種態度極力支持，對掠奪式開發利用的行為予以充分肯定。法治的辭典中沒有生態。

　　3.生態法治在對工業文明的反思中產生

　　工業文明帶來了科學技術的飛速發展、經濟資本的大力增加、社會物質財富的空前積累，人類改造自然取得了輝煌的成果，也帶來了嚴重的污染和破壞，給人類社會帶來了巨大的危機。

　　對工業文明的反思在上個世紀早期出現，重新認識人與自然的關系，質疑“經濟人”理性。西方國家發生了政治生態化、法律生態化、社會生態化思潮，一種新的社會形態——生態文明正在形成。法治與生態的聯姻，是這種文明的一個重要標志。

　　中國雖然已經基本建立了社會主義市場經濟體制，卻沒有建立起對應生態文明理念和原則的市場機制。中國在生產世界上最多產品的同時，卻讓生態產品成為了自己最短缺的產品;中國在制造快速增長的經濟奇跡的同時，也讓生態差距成為了自己與現代國家最大的發展差距。

　　二、生態文明建設的法治課題

　　1.生態環境立法不僅是環境法的任務

　　生態環境保護的源頭在于建立明確的自然資源所有權、使用權制度，這顯然不是部門法觀念下的環境法的任務。

　　生態環境立法始終有兩條利益和意志主線，一是社會整體利益和國家意志，二是社會成員的個體利益和當事人意志。我國的生態環境立法一直被定位于權力法或管理法，形成了權力法強大、權利法萎縮的狀態。加之部門法理論的慣性，這個問題并未得到解決。

　　就建立自然資源產權制度而言，重點在于處理好民法與環境法的溝通與協調關系，《民法典》的制定，是一個極好的機遇。

　　2.生態環境保護不僅是環保機關的事情

　　當今中國，一方面是面臨著經濟社會發展的環境資源瓶頸，另一方面是環境污染和資源浪費的現象沒有得到根本性遏制;一方面是中央政府堅定的節能減排決心，另一方面是地方政府的“軟執行”導致中央決策效力的消減。從法律的層面看，“病癥”是法律的執行力不足，“病因”是法律的定位與立法決策不盡合理與科學，“病根”是唯GDP論英雄的經濟增長觀。

　　必須重構生態環境保護的體制與機制，尤其是處理好中央政府與地方政府的關系。正確認識地方政府對經濟資源的追逐與競爭本質，規范地方政府環境監管行為，是生態法治建設一個亟待解決的關鍵任務。

　　3.生態環境損害救濟不僅是訴訟方式

　　環境侵權行為因人們在經濟社會生活中對環境資源的利用而產生，涉及到對環境資源的兩種功能的同時作用，對人的兩種權益產生損害。具有對社會利益和個人利益的雙重侵害、對環境資源多元價值的侵害的顯著特性，并且由于人對生態環境的雙重依賴，使得環境侵權在某種程度上具有一定的“正價值”，是一種社會風險或者必要代價，增加了其復雜性。

　　環境侵權遠遠超出了傳統侵權法的法理及制度架構，若仍然適用傳統侵權法，將會遇到極大的困難并難以發揮妥善的救濟功能。因此，建立新的環境侵害救濟制度勢在必行。

　　三、生態文明建設的法治路徑

　　(一)完善生態環境立法是必然選擇

　　1.以生態文明理念評估和修訂傳統法律

　　整體上看，可持續發展和保障生態安全的理念還沒有在相關法律中得到體現，這些制度涉及到多個法律領域，并非在一兩部法律中增加一兩個法律條文就可以解決。有必要將節約資源與保護環境進行整體考量，對現行的法律法規進行生態評估，然后根據評估結果，統籌考慮法律的立、改、廢。

　　2.以整體性思維健全生態環境法律體系

　　中國的生態環境立法數量不少，但一直受到非理性思路的重大影響，既缺乏立法內在體系化的思考和設計，也缺乏立法的基礎性分析和實證性研究，更缺乏符合市場經濟條件的理論基礎。必須在反思生態環境立法經驗教訓的基礎上，統籌考慮制定和修改生態環境保護的相關法律，形成符合生態環境保護規律、契合市場經濟發展、保障人體健康的生態環境保護法律體系。

　　(二)提升治理體系和治理能力現代化水平是必由之路

　　1.建立領導干部生態環境終身追責制

　　完善發展成果的考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，在考核評價體系中，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩等指標的權重。

　　2.建立政府、企業、公眾參與的共治體系

　　完成從“管理”到“治理”，從“單一式執法”到“整合式執法”的轉換。改變監管體制設立“不改變現狀”或者“設立一個統管機構”的思維。建立多部門、多環節、多層次的監管體制，高度重視程序的保障運行和彌補體制缺陷功能。

　　(三)健全生態環境損害救濟機制是必做功課

　　1.完善生態環境損害責任體系

　　制定《環境損害賠償法》，明確生態環境侵權的法律責任和基本救濟途徑和程序;在《物權法》規定的環境保護相鄰關系及環境用益物權的基礎上，修改《侵權責任法》，發展我國的環境權益保護制度，完善環境責任體系。

　　2.建立專門環境訴訟機制

　　制定專門的程序法，解決對行政調解、行政裁決、行政確認行為的司法審查與對生態環境權益的救濟問題;建立專門法庭，運用特別程序;完善專門的證據規則;完善集體訴訟、公益訴訟等環境訴訟的支持幫助制度。

　　3.發展糾紛處理的訴訟替代機制

　　進一步完善人民調解制度，培育民間組織中的調解機構，提高調解的成功率;建立生態環境糾紛仲裁制度，完善仲裁程序，賦予法院對仲裁的司法監督權;完善環境行政處理制度，構建環境糾紛的行政處理機制，切實維護當事人的生態環境權益。

　　* 呂忠梅(女)，全國政協社法委駐會副主任、湖北省政協副主席，湖北經濟學院院長，中國法學會環境資源法學研究會副會長，教授，第三屆全國十大杰出青年法學家。