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　　依法治國、依法行政于20世紀90年代提出并勃興，這一時期正是我國改革開放，積極推進社會主義市場經濟體系，經濟社會迅速發展的時期，這決不是偶然的巧合。提出依法治國、依法行政是市場經濟發展的內在需求和歷史必然，反映了不以人們意志為轉移的客觀規律。而黨遵循客觀規律，推進依法治國、依法行政，對我國經濟的快速發展，無疑起了極大的推進作用。

　　黨的十六大確定了全面建設小康社會的奮斗目標，小康社會目標的實現，包括了“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障?！辈荒馨研】瞪鐣ㄔO單純理解為經濟水平和物質生產的標準。法治國家和法治政府的基本建成，是其中不可分割的內容。

　　黨的十八屆四中全會《決定》提出，要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”一體建設，不能只重視其中的某一方面，“全面推進依法治國是一個系統工程”。

　　黨的領導是中國法治建設的關鍵，必須“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”。堅持黨要依法執政，同時，還必須重視法治社會的一體建設?！笆谷w人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者?！狈ㄖ握仨毰c法治社會的一體建設，正是體現了二者之間的內在關聯。

　　《決定》特別明確了法治政府的本質就是實施法律，強調指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施?！?/span>

　　黨的十七大、十八大都提出要“完善組織法制和程序規則，保證國家機關依照法定權限和程序，行使權力，履行職責”?！稕Q定》指出：“依法全面履行政府職能，完善行政組織和程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化?！边@無疑帶有基礎性。行政組織法是規范依法行政主體的法律，直接關系能否建設一個結構合理、權力配置適當、運作協調、廉潔高效的行政組織體系。最近正在制定政府權力清單。其來源應該是部門組織法中關于職權的規定和由此制定的單行法中關于具體職權的授予所綜合而成。《決定》指出：“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據，不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益，或者增加其義務的決定。”

　　關于行政主體另一個值得研究的問題是，《決定》提出要促進國家治理體系和治理能力現代化。治理與管理不同，管理的主體僅為行政機關，而在治理體系中，政府要負責，社會要協同，公眾要參與，這就要求我們對行政主體制度問題作新的研究，對社會組織治理活動的性質、內容、形式、程序、特點，特別是治理權的授予和取得等等，都需要制度化、規范化。

　　在行政權的行使中，必須堅持兩個原則：一是職權法定。行政機關的職權，實行的是“授予原則”，“法無授權不可為”。二是“權責一致”原則。行政機關的職權是公權力。法律授予行政機關的職權，實際上也就是賦予行政機關以義務和責任?！靶姓C關要堅持法定職責必須為，法無授權不可為，……堅決糾正不作為、亂作為”，權責一致的另一層意義是，在權責的分配上，必須一致、相當。不能有權無責，或有責無權。

　　要全面履行政府職能，還必須解決“程序”問題。程序是實體的保障?！稕Q定》中提出的建設法治政府的要求，其中有兩項都是程序問題，一是依法決策機制;二是全面推進政務公開。

　　《決定》把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。這是我國長期決策實踐經驗的總結?！稕Q定》還增加了兩項規定：一是建立法律顧問制度;二是建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

　　全面推進政務公開。公開應該是法治政府建設中最重要的制度?！耙怨_為常態，不公開為例外”，明確規定了“決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開?！?/span>

　　《決定》提出要推進綜合執法，要減少市、縣兩級政府執法隊伍種類，首先是各領域內的綜合執法，《決定》列出了十個重點領域內要推行綜合執法。其次是，也可以在“有條件的領域推行跨部門的綜合執法”，這可以目前已廣泛存在的城管執法體制為例。

　　嚴格規范、公正文明執法，是從執法手段、方式、程序而言，首先是嚴格規范。嚴格，就是要“依法懲治各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度”。當然，嚴格必須規范，必須以法的設定為標準。裁量權是行政執法中極為重要的問題，近幾年我們還研究制定了裁量權基準制度，有的地方還運用了案例指導制度，這些都將有利于規范執法行為。近幾年來在建設服務型政府中，公正文明執法在我國執法領域中有了新的發展：寓管理于服務。

　　強化對行政權力的制約和監督。包括“黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督”加強并形成對行政權力的制約和監督體系。有兩個方面值得注意：一是以權利制約和監督權力;二是以權力制約和監督權力。

　　黨和國家、政府主動明確提出依法行政、建設法治政府，這在世界歷史上可能也是首例，是符合我國加速建設市場經濟、加速經濟和社會發展的科學決策!

　　* 應松年，中國政法大學終身教授，中國法學會學術委員會委員、行政法學研究會名譽會長。