2025年11月18日
星期二
時間：2012-07-27 來源： 責任編輯：admin
韓大元教授(中國人民大學法學院院長)
一、社會管理創新提出的背景
黨中央為什么提出“加強和創新社會管理”?
這與我國當前面臨的經濟社會形勢有直接的關系。我國正處于社會轉型期。轉型社會既是經濟社會發展的重要戰略機遇期，同時也會出現諸多利益沖突和矛盾，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。當前，既是經濟社會發展的戰略機遇期，也是社會矛盾和糾紛的多發期，使得經濟社會穩定問題日益突出，社會管理面臨重大挑戰。
改革開放以后，隨著市場經濟的發展，一方面，很多人有傳統的“體制內”走到了“體制外”，由原來的“單位人”轉變為“社會人”，很多問題由原來的單位解決變為了社會解決，很多人處于一種分散化、原子化的狀態，尤其是在非傳統單位體制中就業的人員以及農民工組織化程度低，相互之間形成一個“陌生人”社會。在“陌生人”社會，人際關系疏離、情感紐帶缺失、內部關系松散、信任程度較低、社會制約因素相對較少，這也為社會管理帶來了新的挑戰。
另一方面，市場經濟的發展也啟蒙和提高了公民的權利意識、公民意識和責任意識。人民群眾要求擴大民主，實現社會公平正義。他們希望黨和政府切實保障自身權益有，希望有更多渠道能了解、參與黨和政府的工作。而互聯網的興起，加快了信息傳遞的速度，增加了透明度，公民的表達空間進一步拓展，給社會管理帶來了新的挑戰與難度。
但是，由于傳統的影響，我們在制約、監督公權力方面的制度積累與還不充分，思想理念、行動能力上也有不足。
社會主義法律體系形成后進入更加艱巨的法治建設的任務，而從依法治國到依憲治國的轉型要求更加完善的社會管理理念、機制與監督。憲法與國家、憲法與社會的關系。社會管理是憲法調整的重要內容，也是憲法實施的重要形式。30年憲法發展的基本經驗與成就。如何從實施社會主義憲政的高度理解與評價社會管理創新的價值與意義。
二。社會管理創新需要強化法治理念
1、尊重和保障人權的理念
人權是法治的真諦，是法治所要維護的核心價值。我國在1992年發布了中國第一個人權白皮書;2004年修改憲法，寫入“人權條款”;2008年發布了第一份《國家人權行動計劃》。尊重和保障人權，不但是我們國家憲法規定的基本原則，也是國家價值觀的選擇，是各項工作的出發點和落腳點，實質上就是落實以人為本的科學發展觀。2010年3月，溫家寶總理在十一屆全國人大三次會議上作的政府工作報告中講到：“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧?！庇袥]有做到尊重人權、保障人權，是一個國家人權狀態的重要標志，也是創新和完善社會管理、促進社會和諧穩定的重要內容。
2、公平正義的理念
公平正義就是通常所說的公正，一般來說，它反映的是人們從道義上、愿望上追求利益關系特別是分配關系合理性的價值理念和價值標準。溫家寶總理曾說：“社會公平正義，是社會穩定的基礎。公平正義比太陽還要有光輝?！币股鐣蓡T能夠按照規定的行為模式公平地實現權利和義務，并受到法律保護，實現社會成員之間的權利公平、機會公平、過程(規則)公開和結果(分配)公平。確保底線公平，實行最低保障、最低限度保護，并在發展的基礎上逐步實現實質公平，通過司法公正保證社會公平正義的實現。
3、民主參與的理念
胡錦濤總書記強調，社會管理說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執政為民。人民群眾是社會管理的根本主體，社會管理創新為了人民群眾，也要依靠人民群眾，要充分保障他們的知情權、參與權、表達權和監督權。社會管理的主體是人民群眾，政府的決策和舉措要做到“問政于民、問需于民、問計于民”，使其社會效果更貼近其出發點和歸宿點，要依法規制自身的行為，大力培育社會組織，激發廣大人民群眾通過民主方式有序參與社會管理的熱情，提升社會組織的自治能力，實現政府與社會的良性互動與有效銜接。要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，就要在在發揮好黨委領導核心作用和政府主導作用的基礎上，發揮好各種社會力量在社會管理中的協同、自治、自律、他律、互律作用，充分調動人民群眾參與社會管理的積極性、主動性、創造性，形成推動社會和諧發展、保障社會安定有序的合力。
4、保障民生的理念
從法治的理念出發，民生就是全體民眾都能享有充足的物質生活保障，享有較好的精神文化生活，使全體公民都實現生存權和發展權。可以說，保障民生是法治的結果。貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，是社會管理源頭治理的根本，也是社會管理創新的出發點和落腳點，使人民群眾在社會生活中切實感受到權益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒暢。
三、以憲法理念認識社會管理創新中的法律問題
社會管理創新是法治的具體化，法治是社會管理創新的保障。社會管理及其創新應當在法治的規范之下進行。社會管理需要法治化，法治需要豐富社會管理的內容。
(一)和諧社會是否允許存在矛盾沖突
社會管理創新的重要目標是實現和諧社會。和諧社會絕對不是一個沒有矛盾和沖突的社會，而是看社會有什么樣的化解矛盾的機制。和諧社會應當是一個能夠理性對待并妥善化解各種矛盾和沖突的社會，達到使各方利益都得到表達和維護、不同利益主體相互理解和認同的和諧狀態，并由此實現利益大體均衡的法治的社會。而要實現這種調節和均衡就必須靠“法”。因此，社會各階層一定要有“法”的精神和信仰。
當前社會，群眾需求千差萬別，利益主體日益多元化，利益關系錯綜復雜，社會問題各式各樣，社會訴求機制不暢造成社會協調斷裂，社會建設相對滯后造成社會控制整合相對不力，社會關系緊張導致群體性事件多發高發。要從源頭上預防和降低社會風險，就要建立公眾廣泛參與的多維度的利益表達機制，為社會各階層提供順暢的利益表達制度平臺，形成規范的對話、協商和處理問題的反應機制，立足于處置“第一時間、第一現場”，真正從源頭上預防和降低社會風險。在處理矛盾和問題時，應以民意為導向，最大限度地保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，使“維穩”的思路從“保穩定”轉變為“創穩定”。
(二)社會管理能否突破法律搞“創新”
社會管理創新會建構新的社會管理機制和制度。其中，必然有一部分核心的和重要的機制、制度要求以法律的形式固定下來，通過法律的強制力保證社會管理新格局的長期穩定和有效。這時的社會管理創新，需要法律發揮制度保障的作用來鞏固創新成果。
同時，社會管理創新既然是“創新”，就可能與現有法律制度中某些法律、法規存在沖突。這些法律、法規因社會情勢變化而顯得不合時宜，失去了價值指引的作用。那么，社會管理能否突破現行法律法規?
對此要強調，創新不是刻意突破現有法律的界限，而是更好的維護法律、執行法律。社會管理創新必須在尊重法律的前提之下進行，不能以法治的名義突破法治去搞所謂的創新。如果出現法律、法規滯后的情況，在它們被修改和廢止前，社會管理創新不應以違法為代價而貿然進行。違法的創新行為也許能獲得短期的效應，卻腐蝕著法治大廈的基石，將損害整個法治建設事業。所以，當社會管理創新與不合時宜的法律、法規發生沖突時，最合適的解決辦法是，根據實際情況盡快修改或者廢止上述法律，打通管理創新的法律通道，讓具有正確價值取向的創新行為在合法的軌道上運行。只有這樣，才能實現社會管理創新法律效果與社會效果的統一。
在具體工作中，還有一種習慣于以政策、具體辦法或領導指示來變通執行法律、法規的傾向。這種情況是否符合法治的要求?這也許在特定情況下比較容易處理社會問題，但是嚴格來說，法治要求所有的公權力行為要有法律的授權，在法定職權范圍內進行;同時行為方式、范圍、幅度等，都要符合法律規定和法律的精神。維護法治秩序的社會管理制度框架，其實質是要保障人民群眾的權利，保障公民有正常的參與渠道。
(三)社會管理創新是否是擴張政府權力
我國建設法治國家的進程是采取政府推進型的法治建設模式。有的同志認為，加強社會管理就是擴張政府權利。這種看法是不符合社會管理創新的要求的。社會管理不同于政府管理。社會管理的一個重要功能是形成一個政府、社會與市場三者相輔相成的、系統的、完善的、健全的架構，而不是其中單一主體權力的無限制擴張。政府權力應當有憲法和法律的依據，而不能無限制的擴張，否則要承擔違法責任。政府不可能包打天下，包攬所有社會管理事項，而是需要多元化的治理主體，把該由市場做的事還給市場，把該由社會做的事交給社會，清晰界定政府、市場和社會的職責，發揮好各自的作用。正是基于法治和政府有限的理念，胡錦濤總書記強調，在加強黨的領導、政府職能的同時，還要強化各類企事業單位社會管理和服務職責，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務，發揮群眾參與社會管理的基礎作用，完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。
實踐中有人還認為，社會管理創新的目的只是形成穩定的社會秩序。這種看法片面地理解了“秩序”這一理念，在理念上還未徹底擺脫計劃經濟的痕跡?！爸刃颉北砻嫔峡雌饋硎怯辛己玫纳鐣伟?、穩定的社會環境。但是，形成社會穩定的方式和落腳點，應當在于保障人民群眾的基本權益。在這樣一個目標價值取向當中，應當強調公平、正義的重要意義，強調通過溝通、說服、協商推進工作的方式。因此，在當前建構社會管理體系的實際工作當中，要將維持社會秩序的理念，轉變到更深層的以維護保障人民群眾作為社會管理的核心價值上。
(四)正確看待民眾的利益要求和維權行為
民眾合法的利益訴求應當得到認真對待和切實維護。表面上看，社會矛盾主要是利益問題，雖然多數可以通過經濟手段化解，但其實質在于民眾的基本權利沒有得到起碼的尊重和充分的保障。
實踐中還有一種觀點認為，隨著經濟的不斷發展，當前的問題可以得到全部解決。但是現實是，我們現在的經濟有了巨大的發展，社會問題不但沒有減少，相反新的矛盾和問題卻在不斷增多，這說明了加強和創新社會管理的重要性，充分發揮社會協同、公民參與的作用，強調社會、公民、社會組織的共同參與。
對于民眾的利益要求，政府應當認真對待，如果對民眾的權利不當回事，即使民眾的利益看起來沒有受到直接損害，或者損害不大，其后果也是嚴重的。
最近幾年，民眾對自己的正當權益越來越重視。當合法權益被政府等侵害的時候，如果不能得到合理回應和有效解決，比較容易出現群體維權事件，甚至出現跨地區、跨階層聯合維權的趨勢。之所以出現這種情況，原因在于正當的利益訴求被忽視甚至壓制，民眾的參與權、表達權沒有被重視，只好采取極端手段。一般來說，維權群體維護的都是自己的切身利益，而且大多不是無理取鬧，幾乎沒有因意識形態或政治因素而形成的“維權”群體。政府要重視他們的訴求，而沒有必要過度緊張。而在一些地方，不少官員認為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，出于“穩定壓倒一切”的考慮，就越重視。社會和諧與社會穩定應當是一種正比例關系。社會管理的終極目標是使人民群眾的合法權益得到最大限度的維護，使人人都享受和諧狀態。創造和諧社會，就應當在法律范圍內維穩，以保障人權為基點。
(五)科學把握民意，正確看待民意，及時回應民意
民意體現的是大眾的普通理性，反映的是社會上較多部分人的共同看法。在社會管理中，應當科學把握民意，正確看待民意，及時回應民意。一方面，社會管理歸根到底是對人的管理，要以人為本，以民意為重要導向和工作重點。要最大限度地暢通社情民意渠道，順應民意，保障民權，使社會管理決策真正符合人民群眾的意愿和需求。另一方面，要慎重辨別民意。在網絡環境下，發表言論比較自由方便，對于某些公共話題，民眾的看法有時會被有意的引導。對此，要認真辨別。檢驗民意是否真實的一個基本標準是，民意是否符合人權保障的理念，是否維護人的尊嚴、公正、法治等基本價值觀。不論媒體或網絡體現的民意是否真實、合理，我們都要及時回應，而且要以開放的心態、寬容的心態去對待。
在司法裁判中，判決與民意之間往往存在一種緊張關系。一般認為，民意體現大眾的普通理性，其基本出發點是對判決公正、不偏私的期待;判決則體現法官在程序中所特有的技術理性。大眾化與專業化之間，難免會有落差。有的時候，民意會對案件結果起到重要影響。如果無視民意，司法裁判可能會受到公眾輿論的一致批評。但是，平民化思維方式的著力點在于情理或者功利性的算計，它只能因事制宜，不具有長久的科學性。尊重民意不能舍棄司法的專業理性和公正執法，要在民意與司法專業理性中尋求合理的平衡。要以法治的方式，合法、合理地維護司法的公平、公正、權威，提高全社會的法治意識。
四、維護憲法權威是推動社會管理創新的基礎
以法治理念推進社會管理創新，需要以憲法為根本，社會管理服從法治框架，管理創新遵守法律規定。
在法治理念中，要突出憲法理念。從一國法律體系的效力位階而言，憲法在一國法律體系中位階最高、效力最強，是所有法律的立法依據和基礎。從憲法蘊含的民主、人權、法治、和諧等價值而言，民主是執政的基礎，人權是執政的目的，法治是執政的保障。依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。所謂依憲治國、依憲執政，是指執政黨依據憲法的規定、憲法的精神和原則治國理政，按照憲法的邏輯思考和解決各種社會問題，匯集利益，表達要求，制定政策。從憲法的角度說，依憲執政是依法執政的本質要求，依法執政的法首先是憲法，依法執政的核心與前提是憲法。依憲治國、依憲執政，不能反其道而行之，不能把憲法作為一種治理國家、管理社會的工具或武器，而應在日常工作中樹立憲法權威，自覺地遵守憲法，嚴格按照憲法設定的權力范圍、確立的原則行使權力。
憲法體現了尊嚴、規則、法治等社會共同體的基本價值，是實現科學決策、民主決策的規范基礎。在現代社會中，憲法一方面是國家基本法律秩序的基礎，而另一方面又是公民的基本生活規范。憲法的核心精神是規范公共權力運行以保障公民基本權利的實現。憲法確認的公民基本權利是一種客觀的價值體系，是整個法律秩序的價值判斷的原則性規范，是公共權力所應追求的基本目標。
處理社會現實問題要有憲法意識。憲法意識是人們對憲法精神與基本內容的理解、認同與情感。在現實生活中，存在著一些違反憲法、不尊重憲法的現象，在有些地方這種現象比較嚴重。有人在實際生活中感受不到憲法的社會價值與功能，認為憲法是可有可無的。這是錯誤的看法。我國社會正處于轉型時期，政治、經濟、文化體制等諸多方面都面臨改革，改革意味著對各種利益關系進行調整，會產生各種矛盾和沖突。面對社會現實與憲法價值的沖突，符合法治精神的做法是，在通過法定途徑做出調整之前，決策者不能以現實的合理性為由隨意突破現行憲法體制的框架，否則就會破壞既有的憲法秩序，損害憲法的權威，最終不利于維護人民的根本利益。
嚴格遵守憲法和法律，是政法機關在社會管理創新的根本方式。通過司法機關的個案裁判，公正地化解當事人糾紛，實現個案正義的法律效果，進而實現社會正義的社會效果。推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作，其基礎是前提是嚴格公正執法，樹立社會主義司法的權威。在化解社會矛盾的路徑上，目前全社會還沒有完全形成“法制軌道內解決矛盾沖突”的共識，要做到讓民眾“信法不信權”、“信法不信訪”、“信法不信鬧”，還需深化司法改革，以《憲法》為根本，約束公權力，一方面將政府所有權力行使都納入憲法的軌道，保障人民的基本權利，并由此賦予政治權力的正當性;另一方面要尊重和維護司法權威，保障司法機關依法獨立行使司法權。
《憲法》第126條明確規定，“人民法院依照法律獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”第131條規定，“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。這兩條憲法原則強調司法機關依法獨立行使職權，體現了司法的本質和規律。司法是一種判斷，獨立行使司法權是由憲法和法律思維的邏輯決定的。司法機關要遵循司法原則和原理，例如法律不溯及既往、罪刑法定、非法證據排除、無罪推定、當事人不得自證其罪等法律原則。
盡管我們強調“能動司法”，但是能動不是盲動，必須在遵守社會主義司法的基本規律的前提下進行。比如“大調解”工作體系是在黨委和政府的統一領導下，以人民調解為基礎，以行政調解和司法調解為紐帶，運用多元化的、相互銜接的、創新的工作方法，以實現化解社會矛盾為目的的新型工作體系。它有助于推進多元化的糾紛解決，但法院不能片面追求“零判決率”，檢察院不能片面追求“零無罪判決”或者“低無罪判決率”，它會束縛審判和公訴工作的正常開展。
我國現行憲法第135條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律?！爆F行《刑事訴訟法》第7條做了相同規定。憲法第135條不僅涉及法院、檢察院和公安機關之間的權限界定問題，在實踐中，該條的運作狀況對三機關的職權和職能進而對公民權利保障產生了實質影響。
“分工負責，互相配合，互相制約”原則是一個完整的邏輯和規范體系，“分工負責”體現的是它們的憲法地位，表明地位的獨立性和權力的有限性;“互相配合”體現的是工作程序上的銜接關系;“互相制約”是三機關相互關系的核心價值要求?！胺止へ撠煟ハ嗯浜?，互相制約”不是一種內部循環結構，也不是三機關權力的平分秋色，而是突出三機關各自職權的獨特性，體現出兩種服從關系：在價值理念上，效率服從于公平，配合服從于制約;在工作程序上，偵查服從于起訴，起訴服從于審判。
法院、檢察院和公安機關的關系是我國憲政體制中的基本問題，涉及到司法職權配置、司法程序運行和司法獨立等基本制度，對于維護人民根本權益、保障社會和諧具有重要意義。憲法第135條對三機關關系作出明確規范，既是對新中國成立后長期實踐經驗的總結，也是對憲政發展規律的客觀反映。當前，司法體制改革的目標是規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，其核心在于調整司法職權配置，加強權力監督制約，促進司法獨立。司法改革應當在憲法框架內進行，解決司法的體制性、機制性、保障性障礙，并在憲法這一共同價值觀基礎上穩步推進，以合憲、依法的方式解決司法體制中的問題。
吉林省高級人民法院院長張文顯
張文顯教授點評：社會管理創新的首要標志是社會與法，創新后與創新前的管理，實現管理的法治化。依法管理首先要樹立法治的理念弘揚法治精神，韓教授深的刻闡述了以法治理念來推進社會管理創新這一重大的理論與實際的論題，并與法治理念審視了當前我國社會管理當中存在的諸多問題。在他的演講中還提出了許多重要的論題需要我們認真思考。
有三個大問題需要與大家探討，一個是社會管理的終極目的是什么，我想這是社會創新必須回答的問題，我們要朝著什么樣的方向來進行創新，社會管理達到終級的狀況是什么，對這些問題我將試著回答一下。社會管理創新的終極目標應該是有利于社會的穩定，構建和諧社會。第二個問題是維穩與維權的問題。維穩與維權的問題，是社會管理創新當中必須正視的一個問題。司法是社會管理創新當中不可缺少的一個主體，在法治社會當中一些重大的社會矛盾和成千上萬各個體矛盾通過司法的渠道來解決的，這也是一個非常有效的方法。這些年在司法領域里面能動性與獨立另關系一項是非常敏感和長期的話題，只有司法的獨立才有司法的中立，只有司法的中立才有司法的公正，只有司法的公正才有司法的公信，只有司法的公信才有司法的權威，才有化解矛盾的最后一道防線的制度。另一方面我們還必須堅持一個原則，司法要主動的介到這方面來，司法要積極參與社會管理定紛、執政、化解矛盾、引導社會，都需要有一種能動的思維方式。第三個問題是非常有意義的這就是法治理念與法治精神的關系，法治理念與法治精神既有聯系又相互獨立的關系。我們有時候講社會主義法治理念就是依法治國服務大局、黨的領導;有的時候講法治精神將法治文明人尊重保障人權，社會公平正義，和平理性、自由民主，公平正義等等，這兩者在講到憲法理念的時候怎么作進一步的闡述，這是法治理念本身的一種闡述，我覺得還可以進一步的深化，這是我對韓教授的講演的點評。下面大家可以進行互動。
提問1：我同意韓教授的憲法體現社會的共識，我覺得憲法體現了我們的價值觀，憲法還體現我們的和諧價值觀，如果大家都按憲法去做，那么大家的價值觀就一致了，這樣很多問題就好解決了，因此我很同意這個觀點。
提問2：我們的憲法反映了社會的共識，有哪些途徑，或者怎么將這種共識凝結起來?
提問3：我們以后國家工作人員能不能做到手持憲法宣誓。
提問4：憲法能不能把法治與民主、人民當家作主與人民的平等、企業的平等這些價值反映出來?
提問5：非常贊成韓教授的的社會主義和諧價值觀，那么法治理念、憲政理念和我們黨政的理念是不是有一個統一的路徑或者機制?
張文顯教授：現在請韓大元教授一并回答上述問題。
韓大元教授：我們2004年的修訂憲法里面我們已經把人權的保障寫入了憲法，國家的義務是尊重人權保障人權，這也寫在了黨章里面。我們建設社會主義就是讓人民更加的有尊嚴。公民的幸福生活和尊嚴已經寫在了憲法的人權保障里面。憲法的教育既是公民最好的教育讀本也是公民認同國家的理念。你的權利怎么來的，你的權利怎么行使都應該在憲法里體現出來。要加強憲法教育，特別是在黨校行政學員加強行政教育，我感覺憲法的教育憲法的課程還是不夠的，要形成社會尊重憲法的共識，如果我們缺乏社會共識，憲法明確規定的規則都將得不到尊重。
我們要真正的建立穩定的社會，通過尊重憲法來實現社會穩定，只有在憲法理念下的社會穩定才是長久的、健康、持續的穩定。
以上是我的回答謝謝。
關注官方微信
關注官方微博
