2025年11月18日
星期二
時間：2014-11-06 來源： 責任編輯：att2014
核心要點：
■ 法治首先要落在職權法定上，公權者該做什么、不該做什么，能做什么、不能做什么，皆于法有據，一準于法。
■ 中國是一個大國，情況復雜，建設國家體系、維護法制統一的要求更高、任務更重，必須堅持一國一法、一法多制。
■ 簡政放權改革中提出的“放管結合”，是一條從中國實際出發、解決中國實際問題的重要原則。它要求，政府職能轉變既要把該放的權力放開到位，又要把該管的事務管住管好，“放和管兩個輪子都做圓，都要轉起來”。
■ 簡政放權不是弱權卸權，放任不管，而是要轉變職能，善治善管。
■ 民主是法治的前提和基礎，法治是民主的體現和保障。離開民主，法治就是無源之水。離開法治，民主就會亂象橫生。
深入學習貫徹黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的部署要求，必須緊密結合實際，在改革發展的各項工作中堅持好、運用好法治原則。法治原則是法治體系的重要支撐，只有把法治原則樹立起來，貫徹下去，法治思維和法治方式才會有所遵循、有所堅守，并落到實處。簡政放權是黨的十八大和十八屆二中、三中全會部署的重要改革，直接涉及法律關系的重大調整和權利義務、職權職責的重新配置，能否切實貫徹法治原則，事關改革事業成敗，也事關法治建設大局。在黨的十八屆二中全會上，習近平同志強調，要發揮法治對轉變政府職能的引領和規范作用，政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。一年多來，探索推進簡政放權的過程，也是探索推進法治政府建設的過程，一些重要的法治原則值得認真研究，并在今后不斷深化完善。
一、職權法定原則
法治首先要落在職權法定上，公權者該做什么、不該做什么，能做什么、不能做什么，皆于法有據，一準于法。行政審批是政府的法定職權，不論設定與取消、轉移與下放、增加與減少，都涉及現有法律關系的調整變動，必須依法而為，即便政府主動削權，也不能自己說了算。
一要解決于法有據問題，做到先授權、后改革。2013年3月，根據黨的十八大和十八屆二中全會精神，國務院提請第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議批準國務院機構改革和職能轉變方案，得到了最高國家權力機關的授權?，F在，有些部門和地方改革的積極性很高，需要注意的是，凡涉及法律關系變動、影響法律實施的先行先試，都應當在充分論證的基礎上依照法定程序先取得不同形式的授權。
二要解決法律法規清理修改問題，做到先動法、后動權。這些年，隨著立法增多，政府職權多數已經寫在法上，動權必動法。國務院簡政放權改革審慎采取了先動法、后動權的方式。比如，在研究決定取消下放審批項目時，同步研究清理修改有關法律法規。涉及修改法律的，提請全國人大常委會審議通過后，再公布取消和下放審批項目的決定;涉及修改行政法規的，經國務院常務會審議通過后公布;若行政法規設定的審批項目是以法律為依據的，還要等到有關法律修改完成后，再修改相關行政法規。
三要解決法外行權擴權問題，防范權力邊減邊增、明減暗增。2013年9月19日發布《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》，要求今后起草法律草案、行政法規草案一般不新設行政許可;確需新設的，必須嚴格遵守行政許可法的規定，嚴格設定標準，認真履行法定程序，加強合法性、必要性和合理性審查論證，從嚴控制。
二、放管結合原則
“管得過多過死”與“管得不夠不力”，這兩種經常聽到、看似矛盾的說法，提醒我們認真思考治理規則和治理能力，而不能簡單地拘泥于管多管少。現代治理區別于非現代治理，最重要的，是由社會物質文化條件和社會關系變化所決定的治理規則變了，公權者該干什么、不該干什么的規則變了。從法治角度看，就是法律關系變了，權利義務(職權職責)關系變了。我國現行體制是從長期實行的計劃經濟體制走過來的，公權者管了許多不該管、管不好的事，加之官僚主義、形式主義、腐敗奢靡之風滋生蔓延，抑制了社會活力釋放，束縛了社會生產力發展，這就決定了改變治理規則要從放權賦能起步，走向法治也要從放權賦能起步。
據有些地方統計，政府權力百分之七八十集中在行政審批和行政處罰，其中，審批又具有源頭性。對老百姓來講，有時辦一件事，要蓋幾十個甚至上百個公章。這個嚴酷的現實，要求放權賦能應首先大幅減放行政審批權力。我們熟知的現代法治理論，往往從先定的權利、良好的立法出發，來推導法治的基本要求，設計法治的理想王國，但往往與現實存在差距。只有從實際出發，先解除法定的制度束縛，人們才能夠享有實際權利，擁有自主自為、自負其責的實際空間，并逐漸養成對法律的現實依賴、堅定信仰和自覺遵從，“法無禁止皆可為”等法治要求才會具有實際意義。這是事情的一個方面。另一方面，我們的政府是人民的政府，必須積極主動地擔當起為人民服務的責任，簡政放權不是弱權卸權，放任不管，而是要轉變職能，善治善管。公權者在減放一些權力、撤出一些領域的同時，必須堅持依法全面履行職能，做到“法定職責必須為”，才能有效克服權力濫用和越位、錯位、缺位，最終跳出“一放就亂、一管就死”的怪圈，“法無授權不可為”等法治要求也才會具有實際意義。只有把放權賦能與加強監管有機結合起來，實現活力與秩序的統一，才能形成現實的、活生生的法治狀態。
簡政放權改革中提出的“放管結合”，是一條從中國實際出發、解決中國實際問題的重要原則。它要求，政府職能轉變既要把該放的權力放開放到位，又要把該管的事務管住管好，“放和管兩個輪子都做圓，都要轉起來”。一方面，大幅取消和下放行政審批項目，最大限度減少對生產經營活動和產品物品的許可，縮小投資項目審批、核準、備案的范圍，減少對各類機構和活動的認定，原則上取消不符合行政許可法的資質資格許可。凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，一律不設行政許可。另一方面，努力健全監管制度，把著力點放到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義。政府管理要更多地從事前審批轉到事中、事后監管，充分體現標準先定、規則公平、合理預期、自負其責、事后追懲的法治方式。對涉及國家安全、公共安全以及人身健康和生命財產安全等領域，仍然要加強全方位監管。對取消和下放審批項目的領域，要有針對性地設計后續監管措施，并強化原審批實施機關的監管職責?？梢哉f，放管結合原則體現了充分發揮市場決定性作用與更好發揮政府作用的結合，體現了激發、釋放活力與健全、維護秩序的結合，既是具有中國特色的改革語言，也是培育法治過程中應當秉持的一條重要原則。
三、法制統一原則
簡政放權針對的是繁政苛政，目的是要革弊興利，便民利民。政之繁苛庸散，在法律上主要表現為規則繁亂、機構繁復、程序繁瑣，公權者職能交叉、權責脫鉤，爭權諉責、“依法打架”，導致立法出現碎片化、部門利益化，執法出現重復化、選擇化，最終遭罪的是老百姓。因此，簡政放權改革要更加重視對現有法律制度的清理修訂、整合提升，從更深的層次上、在改革的動態中充分體現和維護法制的統一。
首先，處理好“多”與“一”的關系。現代國家治理體系龐大，分工細密，規則繁多，但法律制度，無論中央與地方、部門與部門、地方與地方、內地與特區、黨內與黨外、成文與習慣、世俗與宗教，都必須在憲法基礎上保持基本精神、基本規則的一致，這樣才有法治可言。中國是一個大國，情況復雜，建設法治體系、維護法制統一的要求更高、任務更重，應當堅持一國一法、一法多制。具體到老百姓辦事來講，規則公平是權利公平、機會公平的前提，規則一致又是規則公平的前提。規則一致應當要求各級政府及其工作部門在減放權力的同時，制定明晰的權力清單和相應的權力運行規則，在此基礎上，按照精簡、統一、效能的原則，優化機構設置和職能配置，盡可能做到一件事情、一樣規矩、一個窗口。比如，近期國務院按照登記機構、登記簿冊、登記依據、登記信息“四統一”的要求，起草不動產登記條例，就是整合規則、穩定物權、便利千家萬戶的改革探索。
其次，處理好“變”與“守”的關系。改革是現有法律秩序內的“變法”，應當處理好規則的變動與穩定的關系，把改革措施的階段性、單一性、靈活性與法律體系的整體性、協調性、穩定性有機統一起來。簡政放權改革是分領域、分批次、有重點、有步驟推進的，當務之急，是統籌清理修訂法律、法規、規章和規范性文件。一年多來，國務院已三次提請全國人大常委會修改相關法律22部、四次修改和廢止相關行政法規66部，均采取一攬子方式，同時，一攬子又是分步驟、有取舍的。比如，為避免短時間內頻繁修改同一部法律法規，能合并修改的，盡可能合并修改;可以分步修改的，另行安排修改。下一步，在繼續做好涉及中央部門審批權力的法律、行政法規清理修訂工作的同時，要加強對涉及由地方政府實施的行政審批項目的法律、行政法規的清理修訂，加強對有關地方性法規、政府規章和規范性文件的清理修訂，該修改的修改，該廢止的廢止。此外，還要妥善解決改革先行先試的法律問題。2013年8月30日全國人大常委會審議通過《關于授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定行政審批的決定》，是既解決改革試驗的法律依據問題，又保證國家法律統一實施的有益探索。
四、發揚民主原則
“知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！弊鳛榕c百姓日常生活息息相關的改革舉措，簡政放權應當最廣泛地動員和組織廣大群眾來參與、推進和評判，這也是把改革納入法治軌道的一個重要途徑和保證?，F代法治體系由諸多程序構成，其中最重要的是民主程序。民主是法治的前提和基礎，法治是民主的體現和保障。離開民主，法治就是無源之水。離開法治，民主就會亂象橫生。只有把民主程序走好了、走實了，才能把民主與法治有機結合起來，發揮好民主對法治的支撐作用，發揮好法治對民主的保障作用，建設一個更加開放透明規范高效的現代政府。
根據民主原則，凡取消和下放審批項目，都要按法定程序，不省步驟、不缺環節，歷經研究醞釀、專家評估、溝通協調、集思廣益、達成共識的過程，特別是要廣泛聽取企業和群眾的意見，廣泛聽取直接與企業和群眾打交道的各地方基層單位的意見，避免自拉自唱。為方便群眾監督和評議，行政機關既要公布行政審批項目清單，也要把審批的依據、流程和條件亮出來。近期，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議專題聽取并審議國務院關于深化行政審批制度改革加快政府職能轉變工作情況的報告，還召開聯組會議進行審議和詢問，體現了人大對簡政放權工作的監督。
法治的鮮明特點，在于規則明晰、預期穩定，權責一致、行為有序。當前，簡政放權正在攻堅克難，改變積久成習的治理方式須久久為功。只有更多地注重依靠法治，充分發揮法治的引領和規范作用，才能真正從體制機制上轉變職能，釋放活力，確保改革舉措合法有序，改革成效落地生根，使廣大群眾真正得到實惠，并在現實生活中樹立和增強社會主義法治信念。
(作者：國務院法制辦公室黨組成員、副主任)
關注官方微信
關注官方微博
