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　　張鳴起眼中，人大在立法中的主導作用是這樣的—由被動“等米下鍋” 轉為主動“點菜上桌”

　　深圳商報訊 (記者 張惠屏)在依法治國進程中，怎么做到科學立法、民主立法，更好地發揮人大在立法中的主導作用？在昨天的“深圳建設一流法治城市研討會”上，全國人大常委、法律委副主任委員，中國法學會黨組成員、副會長張鳴起一句“由被動‘等米下鍋’轉為主動‘點菜上桌，從一個側面形象地闡述了人大在立法工作中的主導作用。

　　項目主導：改變政府部門提什么人大就審什么的模式

　　張鳴起認為，落實十八屆四中全會精神，必須加強和改善立法工作，發揮人大及其常委會在立法中的主導作用，這是科學立法、民主立法的內在要求。一流法治城市的立法工作應該率先實現由人大主導的立法。體現人大及其常委會的主導立法，一是要加強人大及其常委會對立法決策的主導，這是科學立法、民主立法的關鍵環節。近年來，一些地方建立健全立法立項機制，改變政府部門提什么人大就審什么的模式，由被動“等米下鍋”轉為主動“點菜上桌”。還有一些地方強化立法前的論證評估，堅持“四不立”原則—不是經濟社會急需的不立，立法條件不具備的不立，能用黨紀政策規章道德解決的不立，立法針對性不強、效果不理想的不立，都收到較好的成效。深圳市委最近出臺的加強人大立法主導作用的文件，更是從總體上解決立法部門利益法定化問題的重要舉措。

　　過程主導：平衡、調整、規范好社會各方利益關系

　　張鳴起認為，發揮人大在立法中的主導使用，要加強人大及其常委會對法規案整個起草過程的主導，建立健全多元化調研起草機制。

　　涉及全局性的、綜合性的、基礎性的重要法律法規草案，可以由人大專門委員會或者常委會專門工作機構組織起草。同時，拓寬起草主體的范圍，對于一些專業性較強、利益關系調整較復雜的法律法規，探索采取委托的方式，由第三方起草，人大有關專門委員會提前介入調研和草擬工作。

　　此外，積極發揮各級人大代表的作用，建立健全法律法規起草征求人大代表意見的制度，拓寬人大代表參與立法的渠道和途徑。

　　人大還要注重搞好立法協商工作，就立法內容充分聽取政協委員、各民主黨派、無黨派人士、工商聯和各人民團體的意見，平衡、調整、規范好社會各方利益關系，在兼聽則明的基礎上求得政治上最大的公約數。

　　突出質量：增強法律法規的可操作性和剛性

　　張鳴起認為，當前，在立法方面，我國要在提高立法質量上下功夫，要立、改、廢、釋并舉，一流法治城市的立法更應突出這一點。他說，當前建設法治國家的主要矛盾是如何保證法律準確有效全面實施，從法律實施的角度看，我國一些法律法規在質量上存在缺陷，如條文規定過于原則、執法司法主體自我裁量權空間過大，加上隨著改革的深入發展，新情況、新問題不斷增多，實踐中因法律法規可操作性不強，帶來很多執法不嚴、司法隨意性大的問題。在新形勢新起點上，國家層面的立法尤其是地方立法，應更多采取修訂和釋法的方式，科學細化條文規定，增強法律法規的可操作性和剛性。

　　全國人大法律委委員、國務院法制辦政法國防法制司司長吳浩：良法當使守法者感不到政府存在

　　深圳商報訊 (記者 崔霞)“良法當使守法者感不到政府存在，而違法者感到政府無處不在?！弊蛱?，全國人大法律委委員、國務院法制辦政法國防法制司司長吳浩在“深圳建設一流法治城市研討會”上，從政府如何提高立法質量、加強依法行政等多個角度，對深圳法治政府建設提出意見建議。他認為，深圳作為全國改革開放的窗口和試驗田，應該將法治始終作為引領和推動改革開放和市場經濟發展的重要力量。

　　“法不責眾”一定程度上是立法質量的問題

　　“越是強調法治，就越要重視提高質量?！眳呛普J為，建設法治政府首先是努力提高政府立法的質量，也包括政府重要規則制定和重大政府決策。

　　“現在出現了一些法不責眾的情況，這一定程度上是立法質量的問題，這樣的立法很難讓人尊重，更難樹立權威，還會為執法腐敗提供機會?，F在有一些‘怪話’，說‘有法沒辦法、沒法有辦法’，‘政策治不了對策’，這都提醒我們要進一步提高政府立法工作的質量?！眳呛普f。

　　立法應突破收費罰款等手段更多出“巧辦法”

　　如何提高政府的立法質量?吳浩認為，首先必須堅持黨的領導;其次，必須堅持一切從中國的實際出發，有效解決中國的實際問題。

　　“立法不能從愿望和臆想出發，不能從本本和概念出發，也不能照搬照抄外國，最根本的還是要堅持系統周密的調查研究。”吳浩說，應當用90%以上的時間研究情況，把現實和歷史、問題和原因、利益需求和主要矛盾搞清楚，充分尊重群眾的創造、尊重基層的實踐。

　　“立法的更高境界在于，絕大多數人認識到自己的利益所在，自覺規范自己的行為，設計出有效的保護多數人利益、保護守法者利益，及時發現、有效制止、有力懲處少數人違法行為的辦法，不僅要切實有效，還要成本低?！眳呛普J為，應突破當前偏重審批、許可、檢查、收費、罰款等管理手段，針對具體矛盾多出“巧辦法”。

　　要對法規進行“售后服務”和“市場滿意度調查”

　　吳浩認為，建設法治政府，還必須協同推進政府法治各項工作、深入推進依法行政：

　　—法規備案審查是維護法律統一和政令暢通的重要措施，應該推進有件必審，了解部門和地方立法中的重點難點問題和解決問題的途徑，拓寬了解地方和部門情況的渠道;

　　—行政復議具有監督行政機關依法行使職權、為行政相對人提供救濟的功能，要進一步加強行政復議的中立性，避免行政機關“左手解決右手”的問題，夯實行政復議制度公正的基礎;

　　—加強執法檢查，切實依法行政?！胺ㄒ幊雠_如同產品出廠，檢查執行情況，好比是市場滿意度調查和售后服務，通過參與執法檢查，體驗制度的實施過程和狀態，可以發現其中的不足和缺陷，為立法提供重要的系統反饋”;

　　—重視法規清理工作，堅持破舊立新，探索建立法律法規定期清理制度，將清理工作常態化;

　　—建立健全政府法律顧問制度，保證法律顧問在重大決策推進依法行政中發揮積極作用。“深圳的法律顧問制度是全國推進得最早的，國務院法制辦目前正在積極研究推進政府法律顧問制度，深圳的很多經驗是值得借鑒的?！?/span>

　　中國法學會法理學研究會副會長、上海市社科聯黨組書記沈國明：以立法“提質”來提升 深圳城鎮化質量

　　深圳商報訊 (記者 屈宏偉)“深圳的地方立法在全國是領先的?！遍L期關注深圳立法問題的中國法學會法理學研究會副會長、上海市社科聯黨組書記沈國明在昨天的“深圳建設一流法治城市研討會”上高度評價深圳的立法創新。他認為，深圳是改革開放的排頭兵、先行者，它的發展目標決定了它法治建設的目標和定位。深圳圍繞建設現代化、國際化先進城市的發展目標進行了地方立法上的創新，很值得去借鑒。

　　建設一流法治環境適應了城市發展需要、順應了市民需求

　　沈國明說，深圳立法做得好與深圳擁有特區立法權的優勢分不開，這也是保證深圳始終具有創始性立法出臺的很重要的因素。深圳的立法工作者思想解放、實事求是，一切從實際出發。深圳的立法符合中央對地方立法的要求，遵循立法原則，堅持問題導向，針對性很強，選題小，但是可操作性很強。正因為這樣，深圳的立法取得了很優秀的成績，不僅體現在數量上一點也不比其他地方遜色，而且表現在質量上，還為其他地方提供了很多立法經驗的借鑒。此外，深圳市人大常委會即將出臺的發言和辯論規則，在全國也是首創，這對于提高立法質量、發揚立法民主一定會起到很積極的作用。

　　沈國明認為，當前深圳正在經歷產業結構調整、經濟轉型升級、城市空間升級的發展階段，此時提出了以一流的法治環境爭創特區新優勢、釋放新活力，這是適應了當前發展的需要，也是順應了市民對權利保障、公共安全、公平正義的關注和需求。

　　希望深圳為法治監督體系作出新探索

　　沈國明表示，深圳應通過重點領域率先立法，以“提質”為主線引領深圳實現“二次”城鎮化。

　　他認為，建設一流法治城市目的是解決城市發展的難題，對于深圳而言，即是“如何通過法治建設提升城鎮化質量”。在經濟發展方面，深圳具有良好的高新技術產業基礎，有望在不遠的將來成為區域性金融中心。地方立法應該主動出擊，率先對可預見的問題進行規范，推動區域發展目標的實現。尤其是，通過法治手段實現前海的開發開放，為全國提供可復制、可推廣的經驗。

　　在社會發展方面，沈國明說，深圳作為一個特大型城市，立法應著力解決城市當中城鄉二元結構的問題。深圳外來人口是戶籍人口的3倍，如果外來人口管理不當，就會引起嚴重的社會問題。他建議深圳以控制特大型城市人口規模為突破口，進一步實現社會管理制度創新。此外，深圳也要盡早對養老問題進行法治保障，“不要等城市老了，才考慮養老的問題”。

　　沈國明認為，城市安全同樣需要一系列立法提供有效保障，“傳統的城市安全我們很有一些辦法，像埃博拉病毒這樣非傳統城市安全風險則需要多一些思考，深圳也可以率先運用法治手段進行制度設計”。

　　十八屆四中全會提出，要建立嚴密的法治監督體系。沈國民表示，深圳手握特區立法權，已率先在限制公權方面有所探索。希望深圳和深圳市人大綜合考慮人大監督的有效性、行政監督的主動性、輿論監督的規范性，為社會主義法治監督體系作出新探索。