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郭林將（浙江省機構編制委員會辦公室干部、法學博士，浙江大學公共管理學院博士后研究人員）

各位老師、同學，大家下午好!

　　我匯報的題目是“行政責令行為的規范分析與制度完善--基于浙江省行政權力清單的梳理”。

　　"責令改正"、"責令限期改正"、"責令停止違法行為"、"責令停產停業"等行政責令行為是我國法律法規中頻繁出現的法律概念，也是行政機關執法過程中經常實施的具體行政行為。但是，法學界對行政責令行為的法律屬性和行使方式存在較大爭議。2014年6月，浙江省公布了全國首張省級部門行政權力清單。經對浙江省行政權力清單的梳理，發現法律規范中含有"責令"表述的行政權力2233項，其中省級保留的411項，屬地管理的1822項。

　　關于行政責令行為的主要特點。1.行政責令行為種類多樣。以內容為標準，包括：(1)責令行政相對人積極作為，如"責令限期恢復電影院或者放映設施的原狀";(2)責令行政相對人不作為，如"責令立即停止捕撈"。以期限為標準，包括：(1)要求行政相對人接受責令內容，但無期限規定，如"未取得測繪執業資格，擅自從事測繪活動的，責令停止違法行為";(2)要求行政相對人在一定期限內落實責令內容，如“責令限制生產、限制排放或者停產整治。限期治理的期限最長不超過一年?！?.行政責令行為領域集中。行政責令行為主要集中于市場監管、建設交通、農林水利等七大領域，共計1801項，占全部行政責令行為的80.65%。但是，在環境保護領域數量不足，如環保、國土部門涉及的行政責令行為分別只有70項和76項，比例僅為3.13%和3.40%。3.行政責令行為結構齊全。以行政處罰權為例，行政責令行為與具體的行政處罰措施相互結合，嚴厲程度由輕到重，形成五種類型即單獨適用(A)行政處罰的前置程序(B)與行政處罰選擇適用(C)與行政處罰合并適用(D)行政處罰的加重條件(E)。

　　二、行政責令行為存在的主要問題。(一)法律屬性不明確。當前，對行政責令行為的法律屬性存在行政處罰說、行政命令說、行政強制說、綜合說等多種觀點。(二)表達形式不統一。經統計，現行法律法規有關行政責令行為的表達形式有80余種：責令改正、責令限期改正、責令當事人撤離現場、責令限期開發利用，等等。

　　(三)權力運行不規范。1.實施程序不合法。如蒼南縣靈溪鎮人民政府未履行法定程序和事實調查就認定黃某的房屋屬于違章建筑，既沒有立案，也沒有調查取證程序，也不聽當事人申訴跟邊界，直接發出《責令限期改正通知書》，20天后對方沒有改正，就強行拆除。2.法律文書使用混亂，存在《行政處罰決定書》、《責令XXX決定書》、《責令XXX通知書》、《責令XXX告知書》、《限期改正決定書》等多種形式。3.救濟制度不健全。2014年，浙江省紹興市越城區某村村民不服該區靈芝鎮人民政府發出的《責令限期拆除違法建筑通知書》，向該區人民政府申請行政復議，法制辦說不予受理，理由是鄉鎮人民政府作出的《責令限期拆除違法建筑通知書》不屬于具體行政行為，不予受理。

　　涉及到上述種種不良的表現，我們認為主要還是對行政責令行為的性質認識不到位有關系，到底屬于什么樣的一種行為。經研究，我們把它作為一種行政處罰是現階段比較好的一種處理方式，理由是以下幾個：

　　1.行政責令行為具有相對制裁性，有些認為行政責令改正對你的權利義務并沒有造成什么影響，你要改正本身就是違法行為，也不算施加新的負擔，因而不屬于行政處罰。這個觀點值得商榷，就像警告一樣，經過、通報、批評，這跟責令限期改正行為非常相似。2.如果作為行政處罰，比較有利于保護當事人合法權益，責令停產停業是行政處罰，現實當中叫責令停止生產，這不屬于行政處罰，這個行政處罰法沒有規定。實際上對當事人來說，一個工廠在辦，不管責令停產停業，還是叫責令停止生產，對我來說效果都一樣，這個工廠不能夠繼續。如果不做一個行政處罰的話，后面的申訴、聽政、辯解，甚至相應的行政復議、行政申訴怎么救濟。3.如果作為一種行政處罰的話有利于提升行政機關自身的執法效力，因為不把它作為一個行政處罰，比如按照紹興越城區不予受理的決定，不屬于一個具體行政行為，那它屬于什么?當事人要不要履行。既然不屬于具體行政行為，當事人也可以不履行，為什么強制拆除?如果作為一種行政處罰以后，就可以適用行政處罰里的強制執行、申請人民法院強制執行，這種執行性的制度保障措施就能夠跟上。4.行政命令大家爭議較大，行政責令改正的行為屬于行政命令，但按照我們國家法律，包括憲法、立法法和地方人民組織法，比如我們發布《國務院決定》，國務院令，省長令、市長令，往往是指抽象行政行為，具有普通適用效力的，作為一個具體的決定并不有普通的適用性，作為一個行政命令也是有問題的。

　　建議：1.作為一種行政處罰納入行政處罰法的范圍;2.對于現階段法律里面涉及到的80多種五花八門的表述，基本上能夠統一為三類，第一類叫責令停止違法行為;第二類叫責令限期恢復原狀;第三類叫責令限期改正。如果這三個基本概念能夠涵蓋立法的目的，能夠達到預期效果的話，最好能夠規范統一的表述，不要做情景化的立法表述，這樣在執法過程中容易混亂。除非特別特殊情況需要用特殊的表達方式，作為三個基本概念以外補充的形式，也是允許的。

　　規范行政責令行為的條件、程序和救濟。行政機關在作出行政責令決定時，應當遵循以下條件和程序：

　　1.行政責令行為的實質要件。一是行政機關經過立案和調查取證，有確實充分的證據證明行政相對人存在違法行為;二是行政機關依照法律法規規定有權作出責令決定，如果沒有上述法律法規規定，也可以依據《行政處罰法》第二十三條作出;三是該責令決定客觀上能夠履行。

　　2.行政責令行為的形式要件。一是在適用方式上，行政責令行為可以單獨適用，也可以與警告、罰款等其他處罰措施合并適用。二是在文書類型上，若單獨適用的，統一采用《責令XXX決定書》，廢止《責令XXX通知書》、《責令XXX告知書》、《限期改正決定書》、《整改指令書》等文書類型;若合并適用的，統一采用《行政處罰決定書》，并在文書中闡明行政責令行為、警告、罰款等處罰的具體內容。

　　3.行政責令行為的一般程序。行政責令行為作為行政處罰，就應當遵循行政處罰的相關程序，即立案審查、調查取證、案件審核、決定作出和執行程序。

　　4.行政責令行為的特殊程序。一是聽證程序，如果行政責令的內容涉及停產停業、停止生產經營等，將對行政相對人權益產生重大影響的，應當在正式決定作出前舉行聽證程序。二是簡易程序，行政機關可以口頭作出或書面作出，事后及時向行政機關備案。三是緊急程序，在緊急情況下，不及時處置會產生嚴重危害后果的，不受一般程序的限制，可以當場立即作出行政責令決定如《安全生產法》第五十六條就規定，對檢查中發現的事故隱患，應當責令立即排除。但是，行政執法人員應當在二十四小時內向行政機關負責人報告，并補辦立案、調查、決定等手續，并送達行政相對人。

　　5.行政責令行為的救濟程序，其作為行政處罰，應當納入行政復議和行政訴訟的救濟范圍。

　　不當之處請批評指正，謝謝!