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　　論董必武憲法思想對依憲治國的啟示

　　武漢大學副校長、教授 周葉中

　　黨的十八屆四中全會指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政?！币虼丝梢哉f，依憲治國是落實依法治國的前提和關鍵，是建設法治中國的首要任務和基礎性工作。在董必武(下稱董老)的法律思想中我們發現，其中有著豐富的憲法思想，即尊重并信奉憲法，關切和保護民眾的權利，不斷探索和完善社會主義民主和法治，充分而正確地發揮黨的領導作用。這些思想對于當前我們全力推進依憲治國有著重大啟示。

　　一、依憲治國需要公民了解憲法、遵守憲法，樹立憲法意識

　　學習憲法、遵守憲法是董老憲法思想的起點。他認為，“憲法是國家的根本法，它規定了我國的社會制度、政治制度、國家機構、公民權利義務等帶根本性的問題”。同時憲法還“包含著極為豐富的理論意義和政治實踐意義，不是幾句很簡單的話就能講得清楚，需要我們以認真和關切的態度，深入地進行學習”。因此，學習憲法、遵守憲法既是憲法的根本性和重要性之必然要求，也是當下依憲治國的起點。因為只有充分了解憲法的內容，才能更好地遵守憲法，信奉憲法，才能樹立起憲法意識，為實現依憲治國提供基礎性條件。

　　中國現行憲法是1982年頒布的，繼承了共同綱領、五四憲法等憲法性文件的基本精神，繼續確認和鞏固了中國革命的成果，規定了中國社會的前進道路與前進方向，是社會主義初級階段的總綱領。如果說共同綱領是“中國人民近百年來革命奮斗的結果”，那么1982年憲法則是中國人民百多年來革命建設和探索中國特色社會主義道路的奮斗結果。

　　這部憲法對公民有著極為豐富的價值，每一個公民都應當認真了解它。由此可以獲知中華人民共和國之艱難立國，可以懂得社會主義初級階段的基本路線來之不易，可以體察國家對公民的深切關懷與權利保障，可以了解國家權力運行的順暢與阻塞。這些都是公民應當習得的基本知識，也是公民之所以為公民的根本意涵。正是由于憲法的根本法地位，由于憲法對保障人權、對實施民主與法治的關鍵作用，每一個公民在學習憲法的同時還應當遵守憲法，應當正確行使憲法賦予的權利，積極履行憲法賦予的義務。董老還特別強調，“廣大黨員干部”更應當帶頭學習憲法、遵守憲法，樹立憲法觀念。這不僅能帶動廣大民眾積極了解憲法，而且能為公權力之依憲依法行使提供保障。

　　只有公民了解憲法并自覺遵守憲法，才能樹立起憲法觀念。公民憲法觀念的形成不僅有利于協調憲法之權利與權力關系，使公民權利的保障更加全面，國家權力的運行更為健康，還有利于推動整個法律體系的和諧統一，形成良好的法治秩序。

　　二、依憲治國需要將公民權利落到實處

　　董老關于權利保障方面的觀點較為全面。既包括保證民眾實體權利的享有，即政府要“保障人權和財權”，“要保證人民有民主權利”，也包括注重在程序上對各種權利予以保護，例如要求“非依法律由合法機關依照合法手續不能任意逮捕，并且必須依照法律，以合法程序予以審判和處置”。此外，他還強調政府應當創造各種條件以使權利得以真正實現。這些都充分表明董老將公民權利保護放在非常重要的地位。因為他深知政府是民眾的政府，只有切實保護民眾的權益，才能贏得民眾的信任。因此，我們在依憲治國過程中也應將公民權利保障置于核心地位，努力將公民權利落到實處。

　　第一，應當繼續完善公民的基本權利。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民，也規定國家尊重和保障人權。所以，從理論上我國公民應當享有非常豐富的權利。但由于現實條件的局限，以及列舉不能窮盡等原因，我國憲法在規定公民基本權利的時候，對有些重要的基本權利并沒有列舉，比如說遷徙自由和環境權等。隨著國家和社會的不斷發展，這些未明確規定的基本權利也應逐漸充實到憲法權利的序列之中。

　　第二，應當切實而細致地完善公民基本權利的程序保障。董老曾強調過人身自由的程序保護。這與正當程序原則大致類似。當今社會對此更應加以強化和細致規定，并逐漸將程序保護從人身自由擴展到其他基本權利。更為重要的是，應該建立中國特色社會主義憲法訴訟制度。當公民的憲法權利受到侵害，窮盡其他法律條文仍不能獲得救濟時，應允許法院直接適用憲法條文進行審判。這對于憲法權利的救濟和保障至為關鍵。

　　第三，國家應當努力創造條件使公民的基本權利能夠得到實現。我國是一個發展中大國，又是一個人口大國，各地經濟社會發展水平差異較大，人均資源占有量較低。由于這些現實條件的限制，使公民的基本權利在不同地區的實現程度存在差異，甚至有些基本權利根本難以實現。因此，國家要不斷發展經濟，完善各種制度，為基本權利的實現和保障提供條件。

　　三、依憲治國需要依據憲法不斷完善社會主義民主和法治

　　董老憲法思想的主要實踐領域即是社會主義民主和法治建設。在民主方面，他關注的核心在于實施人民代表大會制度。因為“只有人民代表大會制度才能代表我們政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉”;只有“開好了人民代表大會，才能真正代表人民的意志”。對于法治，他所強調的是健全法制體系，完善司法制度等內容。因為只有法律逐漸完備，司法制度趨于合理，人民的意志才能更好地得到體現，人民權益才能更好地得到保障。在當前推進依憲治國的過程中，人民代表大會制度、法制體系以及司法制度等仍然是重中之重。

　　眾所周知，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。國家行政機關、審判機關以及檢察機關都由人民代表大會產生，對其負責，受其監督。人民代表大會制度的代表性直接決定著我國政治制度的民主性，也決定著行政機關、審判機關以及檢察機關的合法性。

　　確保人民代表大會制度的代表性是完善人民代表大會制度的前提。這一代表性主要由以下三方面決定：一是選舉制度，主要涉及代表選舉方式和代表組成結構兩個問題。選舉方式上應當逐漸擴大人大代表直接選舉的范圍，組成結構上應當逐漸減少行政官員代表的比例，提高專業知識人士在人大代表中的比重，提高農民、工人等代表的比重;二是會期制度，可以適當延長會議時間，做好會前準備，提高會議效率;三是人民代表大會與其常務委員會之關系，要明晰人民代表大會與其常委會的權力邊界，規范并監督常委會的權力，使人民代表大會的職能和人大代表的作用能夠充分發揮。

　　在法制體系方面，經過改革開放30多年的發展，中國特色社會主義法律體系已經形成。在法律數量大為增加，立法層級顯著增多的情況下，法制體系的主要矛盾已從健全法制體系轉變為整合與統一法制體系。近些年來，法制體系內部的矛盾沖突正在逐漸顯現，違憲審查制度的剛性需求日益凸顯，因此確立違憲審查制度已成為法學界的共識。

　　中國特色的違憲審查制度，可以考慮復合審查模式，即“由代議機關和普通法院并行的審查模式，并堅持以事后審查為主兼與事前審查相結合、以附帶性審查為主兼與憲法控訴相結合的原則?！盵1]具體說來，即可以在全國人民代表大會設立專門委員會性質的憲法委員會，協助全國人大及其常委會審查法律法規以及規章的合憲性問題，同時在最高人民法院和各高級人民法院設立憲法審判庭，受理具體違憲案件。

　　在司法制度方面，應當在堅持司法機關之間相互配合、相互制約的原則下，以憲法和權利保障為導向，不斷改進司法體制。目前中國的司法改革正在大力推進，其目的是建立公正、高效、權威的社會主義司法制度。而要實現這一目標，就必須進一步明確公安機關、檢察院以及法院這三者之間的相互配合、相互制約關系。配合的前提是明確并優化各自的職權，制約的關鍵是在各自權力和司法程序上形成制衡關系。此外，還應確立和完善以審判為中心的司法模式，努力解決司法的去行政化、司法的去地方化和司法人員的分類管理問題，以切實保障司法的獨立、公正。

　　四、依憲治國需要充分而正確地發揮黨的領導作用

　　董老在憲法實踐過程中多次強調要充分發揮黨的領導作用，要正確處理黨與其他國家機關的關系，避免“黨機構職能和國家機關職能發生混同”，要加強黨自身的守法自律建設，“使黨員成為守法的模范”。這些思想對于當下推進依憲治國仍然有著巨大的現實意義：充分發揮黨的領導作用是推進依憲治國的保證，正確處理黨與其他國家機關的關系、加強黨的守法自律建設是正確發揮黨的領導作用的重要條件。

　　充分發揮黨的領導作用是由黨的憲法地位決定的。中國各族人民是在中國共產黨帶領下，歷經艱苦卓絕的斗爭，才建立起共和國，贏得民族獨立與解放。中國共產黨的領導地位和執政地位，既是歷史的選擇，人民的選擇，也為我國憲法所明確規定。建國以后，尤其是改革開放以來，黨領導人民再次取得舉世矚目的成就，并從憲法上、也從事實上成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。黨與憲法是中國特色社會主義的一體兩面。黨從政治、組織以及思想上代表和保證中國特色社會主義，憲法則將黨的執政和領導地位與中國特色社會主義進行法規范上的界定。因此，依憲治國、依憲執政是我們黨的必然選擇，充分發揮黨的領導作用是依憲治國的重要保證。

　　而要充分發揮黨的領導作用，就必須導之以正確方法。首先必須正確處理黨與其他國家機關的關系，主要是處理好與國家權力機關、行政機關以及司法機關的關系。其次，必須加強黨的守法自律建設，確保黨的各項活動都在憲法和法律范圍之內，各位黨員也必須帶頭學習憲法、遵守憲法，將憲法和法律作為自己的根本行為準則。

　　董老的法律實踐是中國共產黨革命實踐的組成部分。中國革命實踐從共產黨的角度敘述，也就是中國人民認同和接受黨的領導，以及黨帶領人民走向獨立共和的過程。董老的憲法思想在這一過程中經受了充分的熏陶與洗禮。他始終將“人民認同”和“獨立共和”作為其思想的出發點和落腳點：人民認同則得民心，獨立共和是應時勢。這兩個基點是共產黨革命對中國的貢獻，也是董老憲法思想對當今中國特色社會主義法治之貢獻。如今中國，得民心、應時勢的治理方式即是堅持法治，全面推進依憲治國。我們不但要吸收西方先進的法律文明，繼承中華傳統法律精華，還要充分挖掘黨在革命、建設時期和改革開放時期的法治實踐與法治思想。這里不僅蘊藏著中國特殊國情之富礦，而且也預示著中國特色社會主義法治之未來。

　　[1] 周葉中：《關于憲法的幾點認識與憲法實施的幾點建議》，載《湖北社會科學》，2004年06期。