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最高人民法院研究室副主任，中國法學會證券法學研究會會長，教授、博士生導師 ?郭鋒

　　尊敬的王會長、陳會長、主持人，各位領導大家下午好?！笆濉币巹澗V要指出，加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，明確監管職責和風險防范處置責任，構建貨幣政策與審慎管理相協調的金融管理體制。目前國家有關部門正在研究和比較改革金融監管體制的各種方案，我們認為，以五大發展理念為指導，深刻認識我國金融市場發展面臨的機遇和挑戰，適應資本市場創新發展需要，借鑒發達國家金融立法現代化經驗，結合我國國情構建現代金融監管法治體系，同時改革和優化我國金融監管體系，完善金融行政執法體系，創新金融司法體系，健全金融法治普法宣傳和教育體系，是法學理論界、法律實務界面臨的重大課題。

　　一、我國現行金融立法存在的主要問題

　　1、現行金融立法是傳統分業經營、分業監管的產物。我國立法規定的“分業經營，分業監管”，把金融市場劃分為銀行、保險、證券和期貨等四大產業部門進行分別監管，其實質是以“對象商品”或“金融機構”的概念形態為基礎的商品類、機構類規制與監管。這種金融法律體制進一步強化了金融市場分割狀態，銀行業、證券業、保險業、信托業各自為政，金融監管部門所出臺的政策偏重于考慮本部門的監管利益和風險規避，缺少和其他部門有效溝通和協調，以至于一些監管政策相互矛盾，或出現監管真空相互推諉，金融消費者無所適從。金融創新受到抑制，市場效率不高，金融風險擴散，去年的股市出現了風波，應該說也是這種體制下的集中反應。

　　2、現行金融立法過多體現行政管制。中國金融資本市場是一個發展中的不成熟市場，發展方式粗放，市場結構不合理，金融產品不足，基礎產品市場化程度不高，直接金融滯后，市場運行效率較低，創新不足，管制過多，風險控制較弱，資源配置效率較低。國務院按照十八屆三中全會決定要求進一步簡政放權、深化行政審批制度改革以來，最大限度地減少了中央政府對微觀事務的管理，凡是市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批。但取消行政審批項目主要是對既有部門規章中阻礙金融市場發展的技術性條款的存量清理，對更高位的法律法規中的一些制度性制約條款還沒有涉及到。

　　3、現行金融立法需要制度創新。比如，應當放開金融業混業經營，加快制定《金融控股公司法》，構建金融控股公司混業經營、一般金融機構分業經營的二元化模式;明確金融集團有權經營銀行、證券、保險、信托等業務;建立債券市場統一監管體制;應當規定股票公開發行注冊制。

　　4、現行金融立法建立或確認的監管體制與國際金融業統合監管主流模式存在較大差距。上世紀八十年代以來，全球主要發達國家先后進入金融業混業經營、統合監管、功能監管時代，把對銀行業、證券業、保險業等金融業的監管權均交由一個單一監管機構負責。英國、德國、挪威等國先后完成了本國金融業統合立法與監管改革。美國等國家采用了功能監管。我國現有金融立法基本上沒有借鑒金融發達國家在全球化背景下金融法現代化變革的這些有益經驗。

　　二、學習和借鑒國外金融立法現代化經驗

　　進入21世紀以來，一些主要金融大國不斷完善金融市場、資本市場立法，力求構筑以各種金融商品為對象的橫向金融法制，實現了金融立法現代化。美國1999年11月國會通過經克林頓總統簽署的《金融服務現代化法》，將數量龐雜的金融法律規范清理后集中在該法當中，從而在放松管制基礎上重新整合了美國金融法律體系。該法頒布實施以來，在促進美國金融資本主義發展、提高金融效率、增加消費者福利等方面產生了巨大作用?？肆诸D當時就預言：這是一項具有里程碑意義的金融法案，該法案有助于促進金融業的競爭，加速金融服務系統的現代化，提高美國金融業在國際上的競爭力，推動美國金融業邁人一個嶄新的時代，使美國和平時期最長的經濟增長持續到21世紀，這個預言兌現了，到21世紀才出現金融危機。英國國會2000年6月通過的《金融服務與市場法》，整合了多部金融法規。日本從1996年橋本龍太郎首相發起的金融改革開始，一直到2007年9月最終完成并實施《金融商品交易法》。盡管當時遭到有關部門和業界的反對，但為了解決日本泡沫經濟破滅后形成的巨額金融不良債權，避免金融體系崩潰，仍然采取了堅定地金融改革和變法措施。韓國亞洲金融危機后從1998年3月起開始進行金融改革。

　　三、對我國金融監管法治體系的兩點立法建議

　　第一，建議著手對我國現行重要金融立法、行政法規、部門規章進行梳理，在此基礎上進行《金融商品發行交易法》的立法工作。該法將在整合現有證券法、證券投資基金法、期貨法規等立法基礎上制定，并相應修改現行銀行法、保險法、信托法等法律法規，最終將證券、銀行、保險、信托各業內部和交叉領域產生的金融投資商品，以及非金融機構銷售或發行的具有金融功能的投資性證券納入一體化調整范圍。

　　《金融商品發行交易法》規制的對象主要是金融投資商品。即將具有投資性的金融商品(包括證券、投資性的銀行理財產品和保險產品、集合投資計劃單位、期權、期貨等)納入該法進行統一規制，對這些金融商品采用統一的信息披露制度、反欺詐制度和投資者保護制度。就不是對現行的證券法進行小調整，而是對證券法擴展到金融投資商品里面進行規制。

　　該法的立法理念應當是：適應我國金融立法現代化需要，以保護金融投資者利益、維護市場公正、促進金融資本市場健康發展、防止系統性風險、為實體經濟服務為目標;充分考慮投資者和融資者的不同需求，減緩矛盾沖突，不斷提升投資者對市場的信心;立法應覆蓋和應對金融創新環境下不斷出現的監管真空和金融創新過程中所蘊含的風險和危機;提高監管效率，降低監管成本，增加監管透明度，樹立風險監管理念。

　　立法涉及到現有監管體制下相關監管部門的權力配置，是一項既敏感而又涉及到各方利益的高難度工作。建議由國務院法制部門牽頭，聯合央行、主要金融監管機構、有關高等院?；蜓芯繖C構進行研究和論證;由國務院或者全國人大常委會法工委組織專門立法班子。

　　第二，建議成立國家金融監督管理委員會，并實行對金融市場的功能監管。從國家戰略層面以大金融視野發展中國金融業，客觀上要求實行金融監管大部制，即將銀監會、證監會、保監會和國務院其他部委中負有金融、資本市場監管職能的部門或其職責予以合并，成立統一的國家金融監督管理委員會。同時進一步改革和強化中國人民銀行的貨幣信貸政策功能、金融穩定功能以及宏觀審慎監管功能，剝離與其法定職責不相符合的功能。這應當是我國在經濟金融實力和國際影響力不斷增長的情況下，發展金融市場、加強金融監管、應對國際競爭、構建適應未來幾十年需要的金融監管體制的戰略性選擇。

　　如果成立國家金融監督管理委員會的方案暫時不能決斷，可以采取“分階段，兩步走”的方案，即第一步建立對金融市場的功能性監管機制;第二部建立金融機構大部制。功能監管的核心是將金融投資業、金融投資商品、金融消費者，以金融功能為標準進行分類，只要金融功能相同就適用同一的標準、規則和同一的金融消費者保護制度。我國如果短期內分業監管不能走向統合監管，或采取構建協調監管機制這一保守性改革措施的話，將以“機構監管”為導向的分業各自監管轉變為以“功能監管”為導向的分業協調監管，應當是金融監管體制改革、金融法修改的合適進路和方向性選擇。

　　國際經驗表明，金融各業界限日益模糊的混業經營趨勢下，機構監管的弊端不斷顯現。相比較而言，功能監管關注的不再是金融機構本身，而是金融機構的業務活動及其所能發揮的基本功能，可以實施跨產品、跨機構、跨市場的協調，提高監管效率。無論是英、德、日、韓的統合監管模式，還是美國分業監管向統合監管過渡的“中間”監管模式，都體現了功能監管的理念和優勢。

　　我們高興地看到，在“十三五”規劃綱要中，已經采納了學界多年呼吁的功能監管概念?！笆濉币巹澗V要明確指出：要“統籌監管系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施，統籌金融業綜合統計，強化綜合監管和功能監管?！薄敖∪衔覈鴩楹蛧H標準的監管規則，建立針對各類投融資行為的功能監管和切實保護金融消費者合法權益的行為監管框架，實現金融風險監管全覆蓋。”據此，建議中國金融資本市場采用功能性監管模式的具體方案是，對金融投資業、金融投資商品只要金融功能相同就適用同一的標準與規則，對同一金融功能的金融消費者適用同一法律保護制度。在混業經營環境下，功能監管可以根據各金融監管機構最熟知的經濟功能來分配法律權限，可以大大減少監管職能的沖突、交叉重疊和監管盲區，從而有效保護金融消費者利益，并最大程度防范系統性風險出現。

　　當前，我國發展處于可以大有作為的重要戰略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰。構建金融監管現代法治體系，必須以中國特色社會主義理論為根本遵循，增強憂患意識、責任意識、擔當意識，尊重規律與國情，堅定信心，迎難而上，在補齊立法短板上取得突破，在改革監管體制上敢于動真格，敢于打破利益的藩籬。通過實現金融監管法治體系現代化，推進國家治理體系和治理能力現代化，防止發生系統性、區域性金融風險，促進我國經濟持續健康發展，切切實實保障廣大金融消費者的權益和福利。

　　我的發言到此，謝謝大家，請指正。