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　　尊敬的各位領導，各位師友，大家下午好！感謝主辦方給我這次機會。我匯報的題目是《從共謀走向共治：中國基層治理法治化的困境與路徑——基于公路貨運超限超載治理的實踐考察》。題目比較長，從題目中可以看到本文的思路。我認為中國基層法治化困境是共謀，出路是共治，本文限定題域在基層公路，實證來源也是基層公路。

　　第一部分，提出問題。本文以河北、河南、山東等地公路貨運執法領域的“年票”和“月票”問題個案作為研究的切入點，將之稱為基層治理中的公私共謀的現象。這一共謀格局的基本邏輯內含四個子命題：一，公路車輛運營者的超載、超限行為的違法；二，公路貨運執法者“以罰代管”、“罰而不管”的行為違法；三，執法者以“包期罰款”的方式鼓勵相對人繼續違法，而且在“包期罰款”的結構關系中，罰款行為在先，違法行為在后；四，雙方合作違法，上級監督檢查機制被阻卻，司法審查機制被阻卻，違法局面得以長期穩定存續。

　　第二部分，共謀關系的過程梳理，揭示法治困境的生成演變機理。共謀關系形成的前提是“違法過?！?，在初步形成階段，作為行政執法者首先發出利誘型和威逼型試探性的要約，相對人同意后，共謀關系的初步形成。在共謀關系的擴大發展階段，初次合作博弈之外的其他貨物運輸者加入，也出現了其他行政執法主體的聯合；共謀雙方的克制：雙方都采取了克制的措施，一方面貨運運營者保持一定的超載限度，在限定時間段、特定的路段通行，另一方面，執法部門的罰款也保持在運營者能夠承受的范圍內；進一步，中介組織出現了，一方面，中介組織將分散的信息加以集聚，節約交易費用；另一方面，有利于減少市場不確定性，降低交易風險。在共謀關系的鞏固強化階段，上級行政主體對于基層公路執法者采取一種縱容和默許的態度。

　　第三部分，共謀關系的結構分析，試圖深入到共謀主體內部探求他們互動關系，探尋法治困境的主要原因。第一，由于道義優勢，組織優勢，信息優勢，執法者在共謀關系的形成中居于支配性地位。第二，上文所述，共謀形成的前提是“違法過?！?，這一前提是執法者造成的。執法者的寬松執法，看似降低了個體貨物運輸者的運輸成本，但對整個行業而言，實則變相鼓勵車輛超載，等于縱容甚至鼓勵了運輸價格的不正當競爭，導致市場退出機制在某種程度上失靈，違法運輸普遍存在，這是共謀關系得以形成的邏輯前提。第三，行政主體的逐利動機是共謀發生的主引擎。貨運經營者作為市場主體具有逐利動機很正常，但是行政主體作為專業的執法者和發揮公共職能的組織具有逐利動機便不甚妥當?；鶎訄谭ㄈ藛T的趨利邏輯主導了基層公路執法組織的行動。

　　共謀關系在本質上由行政主體單方面主導，這種非均衡性共謀關系構成了“共謀”的悖反。因此，與其說權利與權力的雙方面共謀，不如說是權力對權利的單方面“俘獲”。規制俘獲理論對于本文的單方主導的共謀關系的分析具有反向的鏡鑒意義。在中國的基層治理中，由于法律制度不健全、執法者權力肆意程度較高，社會組織、利益集團發育不完全，執法相對人個體化的組織性力量、法治觀念和權利意識較弱，與規制俘獲相反向度的“執法權力者俘獲權利主體”的現象觸機便發，禍生肘腋。共治部分本文提出必須擇取建構行政權力三維制約結構的法治化路徑，在個人——社會——國家的框架下推進多元主體合作治理，實現政府治理和社會調節、公民自治良性互動。

　　共治第一個維度，走向共治的個人之維：通過激活權利主體性夯實治理法治化基礎。重點在于，激活權利的主體性，即自主性、自覺性、自為性和自律性。行政相對人以及其他利害關系人并非行政主體行使裁量權的接受者和承受者，而毋寧是裁量權行使過程的參與者、競爭者和監督者，能動的雙方在規范的場域內，通過制度性的相互掣肘，形成對峙的態勢，從而實現結構均衡。一旦承認上述前提，法律實施、執法的過程、權力的運行就會成為一個信息分享、知識交流、利益競爭、相互制約的過程。利益激勵和信息均衡機制背后，隱設了一個基本的追問，即理性認知如何轉化為實際行動。只有當法律規范為行動者所理解和認同，并經選擇成為行動的實際根據時，法律規范本身便取得了現實的形態，權利和義務便可以得到實現。最重要和最根本的還是價值觀念層面的法治理念和權利意識的培養。這一舉措注定是長期的、艱巨的、基礎性的社會工程，在短期內并不能產生立竿見影的效果。

　　第二個維度，走向共治的社會之維：通過權利集合強化行業自律制約行政權力。前文所述，執法人員背后是一個龐大的行政系統、高度形式化的理性組織，個體化的權利者即政相對人面對的是一個“組織的黑箱”，依靠巨大力量組織力量俘獲個體化的權利者，猶如探囊取物，唾手可得。如何通過組織對抗組織是上部分未竟之業，此部分接續其討論。共治的社會之維，強調通過權利集合強化行業自律制約行政權力，其法理基礎是社會制約權力理論。非政府組織的構建和社會中間層團體的發育不僅通過有組織的、體系化的、規模化的自治和獨立確證了人體化的人作為自主、自治、負責、參與的理性主體的價值，而且對于國家權力的參與、分享和制約，以社會權力制約國家權力具有重要意義。

　　第三個維度，從長期來看，必須通過激活個體化權利的主體性才能從根本上改變既有的社會治理結構，必須通過組織化的權利集結才能為行政治理法治化提供社會助推力，但在短期，必須強化權力與權力之間的制約機制，才能在個人——社會——國家的框架下，有效推進多元主體合作治理。在走向共治的國家維度上，通過行政公益訴訟制度破解司法失靈的法治困境。一方面，在司法程序中行政相對人的程序性權利得以張揚，另一方面，司法權制約行政權，為權利意識的覺醒和力量的發展營造并創造了空間和契機。在共治的國家維度上，另一方面，要強化行政自制的義務自覺和行政法治的功能擔當。在法理上，執法者具有更高的守法義務，這不僅是一項法律（實定法）義務，更是一項道德（自然法）義務。在根本上，必須消除執法主體的逐利性，打破執法人員的個人收入、執法組織的部門收入和地方政府的財政收入的利益一致性。行政自我規制并非強調與法治體系中的“行政自留地”，與之相應，立法上合理的法律制度設計和司法適度的權力制約與信息反饋，是行政機關自我規制的必要前提。

　　結語：國家公權力之間的制約機制為公民權利發育和成長營造了空間并創造了契機，是當下相對即時可行的措施；從長遠和根本來看，必須培育公民法治觀念和權利意識以支撐司法權、制約行政權，并通過權利的集結和公民的組織化增強權利對行政權力監督和制約。從共謀走向共治，在法治的悖反與回歸中，突顯出人民主體和權利本位的意涵。

　　公權制約，私權張揚，這是三十年前權利本位理論在當下中國時代的意義。

　　謝謝！