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尊敬的各位領導，主持人，在座的法學同仁和青年朋友們：

　　大家好!非常榮幸作為指定發言的演講人，今天的發言題目是“從楓橋經驗看中國基層治理的自治”，楓橋經驗就像一個富礦，我們從很多角度可以發覺它的價值，曾經從多元化糾紛解決機制和善治角度探討過楓橋經驗，今天之所以把自治作為主題，主要是由于最近中央提出振興鄉村戰略，其中提出建立自治、法治、德治相結合的基層治理體系，將自治置于三治之首。而楓橋經驗中一以貫之的精神、核心問題，是如何處理好國家與社會、政府管理與基層自治以及專業機關與群眾路線的關系。這個問題在理論和實踐中有非常重要的意義。我將從四個方面展開這個問題的研究。

　　一、我國基層自治的特點

　　以往，在理論家的研究中，自治或是與市民社會相關的現代概念，或是指建立在民間法之上的傳統鄉村社區;而楓橋經驗及振興鄉村戰略中提出的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，則是一種綜合了我國治理傳統、社會體制、新時代社會需求和實踐創新的中國特色治理理念。

　　在我國歷史中，國家對基層社會的滲透以及基層社會對國家的依賴程度較高，鄉治始終處在國家調控之下，所謂民間法的作用空間相對有限。國家權力與基層自治的邊界隨社會發展不斷變動，形成穩定發展與動蕩戰亂的周期循環。

　　我國《憲法》確立的農村基層自治，但既不同于中國古代鄉治，也與其他國家和地區的基層自治存在很大差異，其基本特征是：

　　首先，基層自治組織具有鮮明的政治屬性和社會功能。鄉村自治建立在社會主義制度和集體所有制基礎上，與基于私有制和地方分權的自治存在根本差異;而村民組織則作為我國政治體制的基礎單位，源于民主選舉和法律賦權，其性質、功能和治理方式與傳統鄉治及宗族、家族、鄉紳等權威不可同日而語。

　　其次，鄉村基層自治受到法律、政策及黨組織和政府的嚴格控制，其獨立性和自治程度相對有限，這一點與我國歷史上的鄉治一脈相承。我國自秦漢以后，中央集權通過層層行政網絡和諸如保甲制度、鄉紳等直達基層。當下的基層自治同樣受到國家的統一調控，黨和政府對于農村、農業和農民高度重視，改革開放以來，每年都通過“一號文件”及相關政策對農村基層治理和經濟發展做出具體調整。近年來，國家通過扶貧，派駐第一書記、駐村干部、村官以及國家鄉村振興戰略等方式，對鄉村自治實行積極調控。楓橋及浙江省近年來通過加強基層黨建工作，全面建立網格化管理，使政府與基層自治的聯系更加緊密。

　　第三，由于我國歷史上的基層自治并不徹底，從未形成過西方式的市民社會，因此，整體而言，社會主體缺乏自治傳統和經驗，自治能力不高。體現在，一方面，鄉規民約的效力和作用有限，自治與法律及公共利益、個人利益的沖突難以通過內部協調解決，對于政府(行政、上訪)和訴訟依賴程度較高。另一方面，在同樣的體制和制度下，自治的運行效果存在極大差異和兩極分化。既有像楓橋這樣的民主自治的典范，也有能人治村、富人治村的中間狀態;既有或完全依賴政府派駐第一書記幫扶維持自治形式的，也有基層組織完全癱瘓、甚至被黑惡勢力控制的情況。同時，道德失范、傳統失落、社區共同體凝聚力喪失、人才流失等情況也成為鄉村衰落的普遍癥兆。在這種情況下，無論西方的市民社會理論或是復興民間法的思路，都不能有效地解決中國基層治理的現實問題。而新時代形成的三治結合基層治理體系，突出了自治的地位，突破了以往國家為中心的傳統思路，體現出一種新的治理理念和戰略思路，將有利于深入推動社會建設和基層自治的發展。

　　二、新時代基層自治的發展格局

　　楓橋經驗作為我國基層治理的典范，提供了一種中國特色基層治理的模式，即自治與德治、法治相結合的綜合治理體系。楓橋經驗證明，基層民眾具有民主參與、創新精神和自治能力，而地方政府尊重維護自治、鼓勵民眾參與，形成政府與民眾共建、共治、共享，則是善治的前提。當年，依靠群眾、走群眾路線是楓橋經驗誕生的基礎;今天，尊重鼓勵基層自治則成為推動楓橋經驗不斷創新的重要因素。當前，在楓橋、諸暨和浙江，基層自治主要在兩個方面得到相對充分的發展：

　　第一個方面，基層村居委組織自治。在這方面，楓橋、諸暨、浙江及全國基層自治的典型經驗是：(1)加強村民大會與村委會組織建設，健全民主制度，廣泛動員群眾參與村級決策。(2)發揮村規民約在鄉村治理中的積極作用，將自治納入法治和德治的框架。(3)發揮鄉賢在新農村建設和治理中的示范引領作用，這些“鄉賢”包括地方精英、社會權威和外來人才等，他們在基層治理、公共服務中發揮了重要作用。(4)通過建立經濟組織，與村委會組織相互配合推動經濟發展，如專業合作社、協會、公司企業等，在土地流轉使用、生產、加工、銷售等環節進行自主管理和市場化運作。

　　第二個方面，是新型社會組織的發展。包括：(1)行業、市場、地方性協會、民間商會等組織;(2)社工及志愿者組織;(3)各種專業社團組織，如社區矯正、調解、心理輔導、救援等;(4)市場中介類組織，如作為專業評估、調查、鑒定機構等。這些組織多數是在政府的管理和支持下有序發展起來的：政府制定明確的政策，選擇具有積極社會功能和發展前景的社會組織加以培育孵化，扶持推動其發展;同時，通過購買服務、公共權力社會化、賦權等政策，將越來越多的公共事務和社會治理工作轉移給這些社會組織，在一定程度上彌補了政府在提供公共服務方面的缺失和不足，提高了公共服務的覆蓋范圍、質量和效率，也開創了培養社會自治組織和自治文化的新途徑。

　　社會組織與基層村民自治雖然都屬于自治范疇，但二者又有所區別，二者可以互補或交叉，但絕不可相互取代。相比之下，傳統農村基層自治組織是一種綜合性的社區自治體，不僅具有經濟政治功能，兼有組織動員、道德教化和監督的功能，而且可以最大限度地融合各種附屬性社會功能，如糾紛解決、社會救助、社區矯正幫扶等，這些功能主要由社區成員承擔，不需要很高的專業化和職業化程度。相比之下，城市社區，隨著社會公共事務的分工細化，既需要提高專業化、職業化水平，也需要動員更多的社會成員參與社會事務和公益事業，因此，城市基層治理對于各類民間自治社會組織有更加多元化的需求。在城市化進程中，這種需求也在持續擴大。目前，城市化程度較高的浙江省，民間社會組織的發展已經具有相當的規模、積累了大量成功經驗。也為楓橋經驗從鄉村治理到城市社區治理的創新發展提供了有價值的啟示。需要注意的是，如何兼顧社會服務的專業化、職業化與廣大社區民眾和非職業群眾參與基層治理的關系，已成為一個新的課題。現在中國進入職業化高度發展時代，在職業化背景下，怎么考慮兩者協調是非常重要的問題，比如人民調解，一方面要有一定的規范化人民調解員職業化專業化，另一方面更多需要非正式，非職業的專業的普通民眾的大量參與，這二者關系是非常重要的課題。

　　三、基層自治與政府調控

　　治理主體的多元互動是形成善治的最重要條件，而治理主體之間的關系和作用應根據治理的條件和需求不斷調適和變動。在我國，基層治理的關鍵調節點是地方政府。

　　必須承認，我國基層自治狀況非常復雜，參差不齊，不能過于理想化地將楓橋經驗直接復制于各地。合理的思路是堅持因地制宜，根據各地的實際情況、自治能力、條件環境和居民及社會結構，選擇適宜的自治道路。正如中央最近提出的：要針對不同類型地區采取不同辦法，做到順應村情民意，既要政府、社會、市場協同發力，又要充分發揮農民主體作用，目標任務要符合實際，保障措施要可行有力。要科學規劃、注重質量、穩步推進，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干。

　　能否使廣大社區民眾參與到共建共享的治理過程中，取決于基層政府及執法機關的觀念和行為?；鶎诱畬τ谧灾谓M織負有直接責任，當出現問題時，絕不能放任推諉，而必須及時介入、承擔責任、解決問題。在楓橋、諸暨和浙江省各地農村建立的網格化管理體系中，專職網格員代表政府與村委會干部擔任的網格長分工協作，負責溝通信息，解決問題、監督村組織的工作，消除法治監督和政府服務的盲區死角。與此同時，基層政府打破了以往管理和執法的條條框框以及七站八所的部門界限，通過平臺建設、網格化管理，使普通民眾與政府的關系越來越近，“辦事最多只跑一次”成為現實。在楓橋，派出所、法庭、司法所及政府各職能機構，與當地民眾形成了相互信任等互動關系，通過平臺建設實現“上面千條線，下面一根針”，有問題直接解決。在我國其他地區，如北京，也有“街鄉吹哨，部門報到”以及“朝陽群眾”“西城大媽”等類似做法和經驗。

　　經驗證明，基層自治既不能由政府包辦、徹底行政化，也不能脫離政府的監管、指導和幫助，而基層政府必須根據本地的實際情況和需求，依法進行調節。在基層自治組織治理能力良好、各項制度正常運行的情況下，政府工作以服務、保障和支持為主;而在自治組織陷入無序、無能、癱瘓和困難之際，政府就需要積極介入，承擔扶助指導的責任。在基層自治組織難以依靠自身力量脫貧的情況下，國家將扶貧政策精準、有效地將具體落實到戶，直至達到脫貧的目標。當基層自治組織內部出現腐敗、賄選、被黑惡勢力把持等情況時，政府則應該及時介入，依法處理，恢復自治組織的正常秩序?？傊懿簧辖?、平安不出事、服務不缺位，集中體現了基層政府和執法機關在維護基層自治和治理中的責任和作用。

　　四、三治結合的基層治理體系

　　以楓橋經驗為代表的三治結合的基層治理體系，體現了治理主體和治理方式的多元化與綜合性，其要義是：

　　首先，將自治作為三治之首，是由于基層治理的核心和關鍵在于基層民眾的參與。如果說，法治帶有自上而下的法律教育、灌輸、規制的意義，那么自治就是一種自下而上的秩序、能力、觀念、關系和環境的培育過程。自治是基層民眾通過協商民主和自律，實現自我管理的方式，只有成熟的社區和社會組織才能實現有效的自治。將自治置于首要地位，表明政府和國家對鄉村基層治理的科學規劃和對民眾自治的信任。

　　其次，自治是基層治理中最為困難的環節。由于我國缺乏自治傳統，民間自治意識、自治能力和自治文化都需要逐步培育，而且這將是一個相對長期艱難的過程，需要循序漸進。當前鄉村自治尚不成熟，通過國家領導扶持實現鄉村脫貧、解決發展的不平衡問題是當務之急。而治理的最終目標則是使基層自治制度得到切實落實和良好運行，社會組織逐步成熟，民眾自治能力不斷提高。隨著這一進程，國家政府將逐步將越來越多的公共權力和公共事務讓渡或回歸于社會，形成更合理的共建、共治、共享的治理格局。

　　再次，善治的一個重要指標是建立有效的糾紛解決機制和治安狀態，這也是楓橋經驗的精髓。糾紛就地解決，既體現了治理的效果，也體現了自治、法治和德治融合的作用。群防群治、從源頭抓矛盾糾紛的預防和就地化解，是我國多年來堅持的綜合治理的具體實踐?；鶎拥姆€定、安全、和諧的治理格局不僅為國家治理奠定了基礎，也必然會帶來經濟和民生的提高，二者絕非對立關系。

　　最后，自治是與法治和德治相融合的治理。我國當代的社會自治是在憲法和法律的框架下展開的——鄉規民約、社會組織章程、行業標準及商業慣例等民間規范，均受到法律制約，并必須符合核心價值觀和主流道德。法治和德治既是自治的保障，也是自治的目標和指引。今天，在楓橋和我國一些先進社區，三治結合的治理效果已經顯現，社區民眾不僅豐衣足食，充分享受便利的社會保障和公共服務，還確立了遵紀守法、民主治理的法治秩序，形成了精神文明和美麗鄉村建設帶來的新的精神風貌和社會風氣。移風易俗、廁所革命、垃圾分類等現代生活方式和豐富多彩的文體生活，乃至專業的心理健康輔導和社區調解已成為新型社區的標配。在這種治理中，一種公共參與、協商和志愿者的新型文化正在悄然形成。我們有理由相信，當年梁漱溟等先賢追求的鄉村治理理想，正在新時代實現并被超越。