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三次跨越:改革開放40年來中國法治發展的進程

□　姜明安

????????本文所說的“跨越”,是指中國法治發展自身的縱向跨越,而非指對法治發達國家的橫向跨越；

????????本文所說的“跨越”,是有進有退的跨越,而非直線性的跨越；

????????本文所說的“跨越”,是永遠在路上,永遠在征途上的跨越,而非設定“法治建成”日期,從此“船到碼頭車到站”,不再前進的跨越。

????????中共十一屆三中全會開啟了中國改革開放的偉大進程,同時也開啟了中國法治發展的偉大進程。

????????放的需求不斷地為之提供規范和指引,促進和保障改革開放沿著正確的方向不斷前行。

改革開放40年來中國法治的發展經歷了三次跨越。第一次跨越:從文革全面否定法治到逐步恢復法制；第二次跨越:從重視依法辦事,加強法制到推進法治,建設法治國家；第三次跨越:從確定法治為治國方略到全面依法治國。

第一次跨越　從文革全面否定法治到逐步恢復法制

????????從中華人民共和國成立到五十年代中期,黨和國家還是比較重視法制的,不僅制定了起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》和之后的正式根本大法《中華人民共和國憲法》,還制定了各種國家機關組織法和各種行政管理法規。雖然整個國家公權力主要仍是依黨的政策和領導人的指示運作,但法制在國家管理中還是或多或少地起了一定的作用。但到五十年代中期以后,由于我們對社會主要矛盾認識出現偏差,背離了中共八大對社會主要矛盾的正確認識定位,“左”的指導思想開始占據主導地位,在治國理政上輕視法制,否定法治,堅持“以階級斗爭為綱”。從那時到1978年黨的十一屆三中全會召開前,中國法制建設沒有任何進展,三十年時間國家沒有制定刑法、民法,沒有制定刑事訴訟法和民事訴訟法,更沒有制定制約和規范公權力行使的行政法和行政訴訟法。由于長期推行以政治運動治國而否定依法治國,國民經濟停滯不前,人民群眾生活得不到改善,部分群眾甚至連溫飽都難以維持,公民的權利和自由得不到有效保障。鄧小平同志總結文革十年的教訓,認為輕視法制、否定法治是重要的原因。沒有法制使得壞人任意橫行,使得好人無法充分做好事,甚至使好人也走向反面,造成對黨和國家、人民的嚴重不幸。他在黨的十一屆三中全會召開前的中央工作會議上說,“現在的問題是法律很不完備,很多法律還沒有制定出來。往往把領導人說的話當做‘法’,不贊成領導人說的話就叫做‘違法’,領導人的話改變了,‘法’也就跟著改變”。他認為,人治靠不住,沒有穩定性和連續性,國家管理和政策因領導人的改變而改變,因領導人的看法和注意力的改變而改變。只有法制才是具有穩定性和長期性的治國理政方式。因此,他在中央工作會議上提出,“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”?！盀榱思訌娒裰?必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。

????????正是根據小平同志和當時中央其他領導同志的意見,中國共產黨第十一屆三中全會作出了堅決停止和改變“以階級斗爭為綱”和依靠政治運動執政的治國理政方式,“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來”和健全民主,加強法制的重大決策。

????????自黨的十一屆三中全會開始,我們黨和國家的工作重心開始轉變,從長期沿襲的“以階級斗爭為綱”轉變到經濟建設上來。與之相適應,治國理政的方式也開始轉變,從輕視法制、否定法治,長期以政治運動治國轉變為重視法制,通過逐步完善民主法制,以政策和法制共同治理國家。三中全會后僅僅半年,1979年7月,第五屆全國人民代表大會第二次會議僅一次人代會即通過《刑法》《刑事訴訟法》《選舉法》《地方組織法》《法院組織法》《檢察院組織法》等7部法律。三中全會后4年,1982年12月,第五屆全國人民代表大會第五次會議更是通過了反映現代民主和法治精神的現行憲法,確立了現代法治的基本原則:“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。

第二次跨越　從重視依法辦事,加強法制到推進法治,建設法治國家

????????上世紀九十年代,中國的國家管理初步完成了從“以階級斗爭為綱”、以不斷發動和推進政治運動為基本方式到健全民主法制,以法制作為治國理政輔助方式的轉變。但是直到九十年代中期,國家對“法治”尚未解禁,法制也只是作為政策的補充,并非作為國家管理的主要手段,更非作為治國理政的基本方式?！胺ㄖ巍苯饨?將依法治國作為“黨領導人民治理國家的基本方略”是只到上世紀末才得到官方正式認可。1997年,中共十五大報告鮮明地提出了“依法治國,建設社會主義法治國家”的治國方略。十五大報告指出,“依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律的規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現社會主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。依法治國,是黨領導人民治理國家的基本方略,是發展社會主義市場經濟的客觀需要,是社會文明進步的重要標志,是國家長治久安的重要保障。黨領導人民制定憲法和法律,并在憲法和法律范圍內活動。依法治國把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來,從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施,保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用”。1999年3月15日,第九屆全國人大第二次會議通過憲法修正案,將“法治”正式入憲。憲法第五條增加一款,作為該條第一款,規定:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”。

????????在上世紀八十年代后期和九十年代前期,“法治”一詞雖然沒有解禁,不能直接使用,但其理念已開始被國人接受?！胺ㄖ巍比霊椙昂笫嗄?一系列規范國家治理和行政管理的法律、法規陸續出臺。例如,新中國第一次確立“民告官”制度的《行政訴訟法》、第一次確立國家賠償責任的《國家賠償法》、第一次確立國家行政權運作基本規則和正當法律程序的《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等體現依法治國要求的一大批法律都是在這個時期制定和實施的。2004年,國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》,確立了建設法治政府的目標和要求。1999年至2014年,最高人民法院連續發布了四個《五年改革綱要》,最高人民檢察院先后發布了兩個《三年改革實施意見》,通過全面改革體制、機制和相關制度,確保司法公正、司法效率和司法權威。這些無疑都是建設法治國家的重要舉措。

第三次跨越　從確定法治為治國方略到全面依法治國

????????2012年11月8日,黨的十八大召開,十八大開啟了建設中國特色社會主義的新時代。自此,中國法治發展進入第三階段:全面依法治國的階段。中共十八大報告正式提出“法治是治國理政的基本方式”。習近平同志在十八大閉幕后不久舉行的首都各屆紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出,“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,法治是治國理政的基本方式,要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用,全面推進依法治國,加快建設社會主義法治國家”。這樣,中國法治建設第二階段確定的以法治為治國基本方略即發展到新時代的以法治為治國理政基本方式,實現法治從戰略目標到全面推進、全面實施的轉變,這是中國推進依法治國的第三次新的偉大飛躍和進步。

????????上述新時代依法治國的各項重要舉措是建立在我們黨現在對法治高度和深刻的理論認識的基礎之上的。十九大報告有兩個論斷很好地表述了我們黨今天對法治的這種高度和深刻的理論認識。第一個論斷是:全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。這個論斷將全面依法治國與中國特色社會主義的本質聯系起來,即堅持中國特色社會主義就必須堅持全面依法治國。否定全面依法治國就是否定中國特色社會主義；第二個論斷是:全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。這個論斷將全面依法治國與推進國家治理現代化聯系起來。即要通過推進國家治理的深刻革命來推進全面依法治國(國家治理現代化的最重要內容之一),因為沒有全面依法治國就沒有國家治理現代化。我們黨對依法治國的這種高度和深刻的理論認識不僅是我們今天全面推進依法治國的動力之源,而且將是我們在推進中國特色社會主義現代化建設,實現中華民族偉大復興的整個歷史進程中永遠堅定不移堅持法治,建設社會主義法治國家、法治政府和法治社會的永遠不竭的動力之源。