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　　關于黨領導立法的幾點思考

　　——在“習近平關于全面依法治國思想研討會”上的主題發言

　　(2015年6月21日，北京)

　　中國人民大學法學院學術委員會主席 朱景文教授

　　我發言的題目是《關于黨領導立法的幾點思考》。我想談談習近平關于全面依法治國思想的這一核心問題。黨領導立法是中共十八屆四中全會所確定的黨領導社會主義法治建設的一個重要方面。黨的領導與社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。這里所強調的是“兩個必須”，而不是“一個必須”。把二者割裂開來或對立起來，只強調依靠法治而不強調黨的領導，或者只強調黨的領導而不強調法治;認為堅持黨的領導就不能搞法治，或者搞法治就不能堅持黨的領導，這些看法都是站不住腳的，都是和中國特色社會主義法治的理論與實踐背道而馳的。我認為，在立法工作中同樣如此。立法工作必須堅持黨的領導，黨領導立法必須依靠社會主義法治。這里實際涉及兩個問題：一是立法是否要堅持黨的領導;二是黨怎樣領導立法，通過什么方式領導立法。黨領導立法不是一句空話、套話，這兩個方面都必須在制度和機制上落實。

　　十八屆四中全會強調的“四個善于”——善于把黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制維護中央的權威、維護全黨全國的團結統一——貫穿立法的全過程，應該成為在立法中把黨的領導與社會主義法治統一起來所遵循的基本精神。

　　我想，在立法中堅持黨的領導，主要表現在兩個方面：一是把握政治方向，二是提供政治、思想和組織保障。把握政治方向，主要是黨委、特別是黨中央的職能;提供政治、思想和組織保障，是黨中央領導下的立法機關黨組的職能，在政治上、思想上和組織上保障黨中央的決策通過法律程序變為國家意志。

　　第一，把握立法的政治方向。

　　中國共產黨治國理政的大政方針，首先不是以法律的形式而是以黨的主張的形式表現出來的，體現在中國共產黨的一系列決議中，然后再把這些主張通過法定程序轉變為法律。中國共產黨作為執政黨，黨的主張、政策和這些法律本質上是一致的，黨的決策是這些法律的來源和基本精神，法律是對這些決策的確認，是黨的主張、政策的法律化。在立法中堅持黨的領導就是堅持立法的政治方向，把執政黨主張落到實處，由立法機關通過立法程序把黨的政治主張變為國家意志。要把黨領導立法落到實處，必須有嚴格的責任機制。把黨所提出的立法建議通過法律程序變為國家意志，立法機關黨組應該是落實的第一責任人。黨委也應定期召開會議，專門研究立法工作，聽取立法機關黨組的匯報，檢查黨所提出的立法建議的落實情況，使黨委與立法機關黨組之間的關系制度化、規范化，成為黨依法執政的一個重要方面。

　　黨的主張、政策和法律相比，雖然在本質上、政治方向上是一致的，但是，黨的決策與法律相比，在內容和形式上仍然有不同之處。首先，不是黨的一切決策都與立法相關，有關黨的建設和紀律等方面的決議、政策，如果純粹屬于黨內問題、屬于對黨員的要求，不可能也沒有必要以法律的形式表現出來。其次，也不是一切立法都是有相應的黨的決議和政策，黨領導立法的領域一般涉及國家政治、經濟、社會生活的重要事項，對改革開放有重要影響的領域，其他事項的立法完全可以由立法機關根據形勢自己決定。再次，黨的決策是黨的會議通過的，代表黨的意志，受到黨的章程和紀律的約束，而法律是由立法機關通過的，代表了全國人民的共同意志，受到國家強制力的保證。最后，黨的決策更多的是根據形勢的變化和改革的要求，從政治上考慮問題，用政治語言表現出來的，是一種政治判斷;而立法的過程是把這些政治話語通過法律邏輯、法律話語表現出來，是一個把政治要求“翻譯”為法律語言的過程，把政治判斷細化為可操作性的法律的過程。在立法過程中當然要堅持政治導向，與改革的要求相適應，但另一方面又需要考慮法律邏輯，即法律自身的內在邏輯，如各個法律之間的內在一致性，在不同法律之間、不同法條之間不能出現矛盾;在解決某一個問題過程中，如何恰當地分配權利和義務、職權與職責，如何在矛盾的焦點上劃杠杠，在合法與違法、犯罪之間，在法律所允許的行為、所不干預的行為與所禁止的行為之間劃杠杠。所有這些都需要精細化、專門化的工作。因此，立法的過程不是簡單地蓋“橡皮圖章”，而是把黨的主張、黨所提出的基本原則和政治方向轉變為法律的關鍵程序。

　　第二，為立法提供政治保障。

　　黨的領導立法不是黨代替立法，而是要通過一定的形式保障黨的主張落到實處，保障立法機關積極主動、獨立負責、協調一致地工作，善于通過國家機關實施黨對國家和社會的領導。立法機關的黨組織要落實依法治國基本方略，按照依法執政的要求，在憲法法律的范圍內活動。立法機關代表中的黨員要帶頭守法，履行人大代表的法定職權和職責，黨對立法的領導是通過支持立法機關依法行使職權實現的。所謂依法執政，在立法上講的就是要依法立法，按照《憲法》、《立法法》和其他法律法規所規定的立法權限和立法程序開展立法活動，不能在憲法法律之外另搞一套。沒有這樣的政治保障，依法執政根本不可能落實，甚至會打著黨領導立法的旗號，不講規矩，以言代法，以權壓法，徇私枉法。因此，對立法的政治保障就是要強調黨對立法的領導不能走其他的路，而必須走法治之路，必須依靠社會主義法治。

　　第三，為立法提供思想保障。

　　為立法提供思想保障，意味著立法機關要吃透黨的決議的精神實質，把思想統一到黨的指導思想、黨的決議的基本精神上來。沒有堅強的思想保證，思想一盤散沙，不可能制訂良法，尤其是在思想比較混亂、局面比較復雜的情況下，做到思想統一尤為重要。但另一方面，黨對立法的思想保障作用同樣不能脫離法治原則，必須尊重和保證立法者的表達自由。要充分發揮人民代表大會制度作為我國根本政治制度的作用。人民代表來自人民中間，當然會有這樣或那樣不同的聲音，通過人民代表大會發表不同的意見、集思廣益，恰恰是人民代表大會制度的特點所在。立法不僅僅是一個票決民主過程，一項法案有51%的贊成票，49%的反對票盡管可以通過，但是其實施肯定會受到很大的阻力，因此立法過程要做好協調不同意見的工作，善于通過民主程序，協商程序形成共識，充分發揮協商民主的作用。如何通過民主程序，民主協商的方法，說服的方法，“做工作”，形成思想上的統一，是立法機關黨組的責任。

　　最后，為立法提供組織保障。

　　為立法提供組織保證，意味著要善于使黨組織所推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員。就立法而言，就是要善于使黨組織推薦的人選通過法定程序，特別是選舉表決程序，成為立法機關的領導人員。這是實現黨對立法領導的重要組織保障。黨管干部是中國共產黨作為執政黨的基本組織原則。另一方面，黨對立法的組織保障也必須遵守社會主義法治原則，必須遵守憲法、人大組織法、選舉法、代表法等一系列法律。任命干部中所出現的不正之風和腐敗現象嚴重敗壞了社會風氣、污染了政治生態，必須問責。不能因為是黨的組織部門推薦的人選就可以不顧法律程序，任意安置到立法機關工作。在干部任命問題上，如果黨的組織部門的審查和法律程序都把關不嚴、形同虛設，黨的領導必須依靠社會主義法治就會落空。即使一道程序有問題，另一道程序也能夠起作用，在干部任用和提拔問題上不講規矩、不講法治的現象也能夠在某種程度上得到克制。這同樣有賴于立法機關黨組配合黨的組織部門，嚴格依法辦事。面對因腐敗而落馬的大量官員，無論是黨的組織考察還是法律程序批準，都應反思。兩道程序，各有各的用途，都不應是空置的，必須同樣發揮作用。

　　謝謝大家。

　　(中國法學網記者富家奇整理)