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　　各級人民政協在立法過程中積極參與，建言獻策，對于實現科學立法和民主立法發揮了重要的作用。為了進一步推進民主立法和科學立法，黨的十八屆三中全會和四中全會都提出要“開展立法協商”。有些同志據此認為，應該明確規定地方人大立法草案必須報同級人民政協征求意見。在我國現有的政治體制和法律制度下，應從以下幾個方面理解和處理立法草案是否應向政協征求意見的問題。

　　重視協商民主在地方立法中的作用

　　我國選舉民主與協商民主兩種民主形式有著相輔相成的作用。實現兩種民主形式的有機結合，是社會主義民主的特點和優勢所在，也是發展社會主義民主政治的重要內容。2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》明確指出，人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。協商民主擴大了公民的政治參與，拓展了民主的社會基礎，而且增強了決策的科學性，提高了決策水平，從根本上克服了單純實行選舉民主所難以避免的缺陷。

　　協商民主在地方立法中發揮了重要作用。這個過程中，人民政協作為組織平臺起到橋梁和紐帶的作用。首先，在政治協商會議上，共產黨和各民主黨派、人民團體、無黨派人士及社會各界的代表人士，就國家重大立法問題進行協商討論，這些協商成果作為政協的決議和議案提交給人民代表大會，作為人大立法的重要依據。其次，每年一次同時舉行的人大會議與政協會議，政協委員就人大立法問題充分發表意見，為人大的立法提供了參考。

　　但協商民主的平臺不限于各級政協組織。2014年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商。因此，立法協商是實現民主立法的一種方式，包括但不限于通過各級人民政協組織就立法問題進行充分協商。

　　政治制度層面的義務不宜法制化

　　立法應該廣泛征求各方面意見，這是《憲法》和《立法法》確立的基本原則。根據《立法法》第5條規定，立法應當體現人民意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。近年來，各級人大立法機關堅持開門立法，在立法過程中廣泛征求各方面意見，取得了一定成績。立法協商也是貫徹立法民主原則的一個重要手段和方法。對于這種手段和方法在立法過程中發揮的作用，應予以高度重視。而且，人民政協人才濟濟、聯系廣泛，素有“人才庫”、“智囊團”之稱，聚集著大批各行各業的優秀人才和專家，在匯聚力量、協調關系、建言獻策、服務大局方面具有諸多獨特優勢。在立法過程中充分發揮人民政協參政議政功能有助于擴大社會各界廣泛參與立法過程，提高立法質量，實現科學立法、民主立法。

　　但是，不宜將地方立法征求同級政協意見的做法進行法制化。根據憲法，我國實行人民代表大會一院制，不搞兩院制。如果硬性規定要求立法機關起草法案必須征求政協意見，事實上將會造成立法體制的兩院制格局，不符合我國基本憲法制度。

　　人大立法應向政協征求意見，這是政治制度層面的義務。但對這種政治制度層面的義務不應法制化。根據我國的憲法制度設計，并非所有的政治制度都要通過憲法和法律進行確認。根據1982年憲法修改小組的討論意見，現行憲法的起草者特意區分了“寫進憲法的政治制度”和“沒有寫進憲法的政治制度”，認為“寫到憲法里，就變成一個法律問題”，有些很重要的政治制度是沒有寫進憲法的，比如政治協商制度。1993年修改憲法時，針對有常委會組成人員提出將政治協商作為一項基本政治制度以憲法形式加以確認的提議，修改小組認為，“共產黨領導的多黨合作和政治協商制度也是一項重要的政治制度，但政治制度并不都要用憲法加以規定”。

　　來源：《中國社會科學報》2015年7月22日第772期