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　　周漢華研究員接受《法制日報》專訪　呼吁應對我國互聯網法律進行頂層設計

　　近年來,我國互聯網發展在取得令人矚目的成績同時,也面臨諸多問題與挑戰。目前散見于各個立法層級的互聯網法律規范,是否能有效發揮作用?要不要制定一部統一規范的互聯網法?針對當下我國互聯網法面臨的困境,知名互聯網法律專家、中國社會科學院法學研究所研究員周漢華今天在接受《法制日報》記者專訪時,直指我國目前互聯網法律立法規范層級低,規定與現實脫節的種種弊端,呼吁應對我國的互聯網法律進行頂層設計。

　　層級低碎片化致立法重疊打架

　　據周漢華介紹,我國近三十年來制定法律240余部,行政法規700余部,地方性法規8600余部。相比之下,我國至今為止,制定的互聯網立法卻只有電子簽名法,以及全國人大常委會兩個關于互聯網安全的決定,以及不到10部行政法規,地方性法規更是少之又少。除此之外,目前的互聯網專門立法主要由部委規章,或者規章以下規范性文件構成,體現出明顯的部門立法特征。

　　而在部門體制驅動之下,多數部門就事論事,各自根據職權范圍確定立法方向與重點,出現互聯網法調整對象越來越細的碎片化傾向,特別規則多,普遍規則少。

　　周漢華認為,互聯網立法碎片化,不僅違反技術中立的基本立法原則,使規則缺乏必要的彈性,還會導致規則之間的相互重疊或缺漏,最終導致規則的盲目膨脹與缺乏可執行性。

　　此外,在網絡空間部門管轄權限尚不明確的情況下,少數部門還會試圖快速跑馬圈地,以規則全面覆蓋的方式,擴大管轄范圍,擴充部門權力邊界。

　　對于這類現象,他指出,互聯網立法全覆蓋,既無必要,更不可行,不但導致互聯網立法重點不突出,大量去簡單重復現實社會的相關法律規定,還會面臨適用上兩套體系間的重疊與沖突。

　　網絡信息內容普遍缺少有效管理

　　事前許可加事后處罰,一直是我國各級行政管理部門比較熟悉的管理手段。上世紀九十年代中期,互聯網剛在我國出現時,政府基本采取的也是這種管理手段,以至于各種行政許可成為互聯網管理的主要手段。

　　周漢華分析認為,以事前許可加事后處罰方式進行管理,管理對象必然非常有限,只能局限于供給端的企業,不可能擴大到需求端的普通大眾。在信息(服務)供給與需求二元劃分清晰的傳統格局下,這種對供給端的管理有其合理性,等于抓大放小,有利于提高管理有效性,降低管理成本。

　　然而,由于互聯網服務提供商的出現,改變了傳統的二元劃分格局,不但出現眾創新格局,并且供給與需求的界限也在快速融合。

　　周漢華認為,這種情況下,仍然繼續簡單套用現實社會管理方法,對作為中間平臺的互聯網服務提供商進行許可管理,等于管理對象錯位,偏離了管理重點。同時,讓中間平臺為供給端互聯網用戶的行為承擔替代責任,既不符合行政管理的客觀規律,也背離了自己為自己行為負責的法治基本要求。

　　他指出,縱觀我國現有互聯網管理規定,絕大多數都將管理對象局限于互聯網服務提供商,對網絡用戶以及互聯網信息內容普遍缺少有效的管理手段,網絡用戶與互聯網信息甚至不在規定的直接調控范圍之內。

　　許可制度設計初衷完全無法實現

　　周漢華坦陳,以事前許可加事后處罰為特點的互聯網管理規定,在實際執行中普遍遇到各種阻力,很難落實。他通過在各地進行的實地調研與座談發現,幾乎所有需要事前許可的領域,都有大量的違法運營存在,并且違法主體遠遠多于合法主體。從互聯網接入服務,到上網營業服務場所,到內容服務的許可與備案,再到各種專項許可,未經許可的主體比比皆是,違反現行規定的行為無處不在。

　　由于未經許可的現象普遍,很多地方的管理部門只管得到許可的正規主體,不管未得到許可的非正規主體,導致許可制度的設計初衷完全無法實現。他指出,這種現象的存在,并不簡單是規定的執行不力,很多情況下,其實是源自于許可管理方式,違背了互聯網自身的規律。如果不改變管理方式,僅僅依靠加強執法,問題很難真正得到解決。

　　事后處罰在實際中同樣執行遇阻。對于互聯網服務提供商而言,幾十萬元的罰款簡直是九牛一毛,難以起到威懾作用。諸如斷網、吊銷許可證或者營業執照之類的處罰手段,只是“看起來很美”,實際根本無法執行下去。

　　在此形勢下,一些執法部門,只能依靠平時建立的良好關系,尋求互聯網服務提供商的配合。而一些互聯網服務提供商,出于商業利益或其他考慮,對于管理部門的要求,能拖則拖,能避則避,行政管理有效性無法得到保障。

　　互聯網法結構應強調分層設計

　　如何才能更好地發揮法律對互聯網發展的引領規范作用呢?周漢華認為,應借鑒國外立法的有益經驗,加強互聯網法頂層設計,提升互聯網法位階,加快制定信息網絡基本法律,實現互聯網法主要依靠基本法律支撐的結構性改變。

　　他提出,首先需要確立一個科學的基本結構,為此要尊重和承認互聯網本身的規律,根據互聯網架構與技術本身的特點,進行分層設計。互聯網法的調整對象主要分為三個層面:一是關鍵信息基礎設施,二是互聯網服務提供商,三是互聯網信息。

　　除上述三個層面以外,互聯網管理立法也非常重要,貫穿于上述所有三個層面,其作用在于規范政府行為,提升政府治理能力,保護用戶權益和有效化解糾紛。比較發達國家的互聯網法可以發現,這四個方面也是各國最為核心的領域。

　　因此,周漢華建議,我國目前應加快推進的互聯網重點立法項目,包括關鍵信息基礎設施層面的網絡安全法、電信法,促進互聯網服務提供商發展的電子商務法,規范互聯網信息活動的互聯網信息服務法、個人信息保護法以及提升政府互聯網治理能力的電子政務法。

　　周漢華認為,互聯網法基本結構之所以強調要分層設計,不僅是因為調整對象本身具有多層級特點,分層設計有利于發揮法律對于互聯網發展的不同作用,也是因為對于不同調整對象,互聯網法應該適用的法律原則、管理對象、管理手段、執法程序與救濟方法等都有不同的特點。

　　比如,對于現實社會違規行為的處罰,通常采用罰款、吊銷許可證或者營業執照等方式,而對網絡用戶違規行為的制裁,采用取消關注、禁言、扣減信用積分、負面評價等方式顯然更適合。