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????????《立法法》修正案通過了，包括稅收法定和部分“法律”制定權回歸人大等被賦予重大法治意義的修訂，能否成為現實卻還要看人大的作為。

　　2015年3月25日，新華社報道了全國人大常委會法工委負責人對新華社記者的提問。針對現實中萬眾矚目、立法中一波三折的“稅收法定原則”，在這個答記者問中，法工委負責人指出，根據中共中央日前審議通過《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，全國人大常委會會在2020年完成相關立法工作。這意味著，在真正實現稅收“法”定之前，目前的稅收征管依據仍然是國務院所頒布的條例。那么，為何《立法法》修正之后，“稅收法定”依然尚待時日而非倚馬可待?一葉知秋，我們可以看出中國立法工作中的哪些曲折與幽隱?

　　新《立法法》對人大提出的新要求

　　在《立法法》公布實施整整15年之后，2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議全體會議表決通過《全國人民代表大會關于修改的決定(草案)》。新《立法法》對中國的立法體制結構并無根本改變，但卻從實體和程序兩個方面對立法工作進行了完善。

　　《立法法》修改的一個重要使命是規范立法活動和提高立法質量，著重解決改革與法治之間的關系，強調立法必須體現“人民的意志”，尤其重視法律規范的“針對性和可行性”。由于要規范立法活動，從工作機制上講，《立法法》對全國人及其大常委會的工作就提出了許多新的具體要求。

　　一方面，在實體方面，從立法權限上講，全國人大及其常委會擴大、或者說收回了一系列的立法權。第一，根據修正案第4條，新《立法法》第8條新增三項只能制定“法律”的內容，包括：(1)稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度;(2)對非國有財產的征收、征用;(3)基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度。第二，根據修正案第5條，新《立法法》第10條對“授權”立法做了明確限制，授權的期限一般不超過5年，被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施情況，并提出是否需要制定有關法律的意見。第三，新《立法法》第13條規定，全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理領域的特定事項授權在一定期限內部分地方暫時調整或暫時停止適用法律的部分規定。

　　另一方面，全國人大及其常委會立法權的擴展，不僅意味著對政府權力“任性”的更大限制，也要求全國人大及其常委會自身在行使立法權上不能任性。為此，新《立法法》從程序上也做出了一些新的規定。修正案從第7-13條，第15-20條，以及第23條等，從常委會審議法律案及相關機構的立法調研應該或可以邀請全國人大代表參加，法律案提交表決前常委會審議的次數，審議中對修改意見的處理，立法論證會及聽證會的召開，法律案的意見征求，分歧較大的重要條款單獨表決，立法規劃及計劃的編制等，對全國人大及其常委會自身的立法程序做了比較細致的要求。

　　按照新《立法法》第51條的規定來說，這些方面就是全國人大及其常委會“加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用?！?/span>

　　立法機構工作隨之步入“新常態”

　　然而，權力雖然是一種資格，但對權力的行使卻需要能力。中國當前實行的是一種統一而又分層的立法體制，全國人大及其常委會是最重要的立法機關。它的權限就不必說了，位高權重，但行使權力的資源需求也自然更大。僅就立法而言，根據十二屆全國人大常委會立法規劃，其任期內需進行68部法律的制定或修改，其中條件比較成熟，任期內擬提請審議的法律草案有47件，另外有21件需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。而根據張德江兩會上的報告，2015年度人大常委會的立法任務就有約30件，雖然這并不意味著今年必須完成，但也可以說是任務繁重。

　　但是，根據目前的全國人大及其常委會立法工作機制，雖然人們不懷疑它能夠完成任期內的立法規劃，但對于立法法所要求的立法活動是否規范、立法質量是否夠好、立法的針對性與可執行性是否夠強，以及人大常委會能否真正主導立法等方面，卻不能不有所擔心。

　　從立法的起草機構而言，在全國人大及其常委會內部，往往會根據法律草案的情況，由全國人大各專門委員會、法制工作委員會、全國人大代表或組成人員、或者有時成立的專門起草委員會來起草。比如，十二屆全國人大常委會立法規劃的68件法律案中，除9部已經提交審議或通過的法律案外，委員長會議牽頭或起草的有4件，專門委員會起草的有13件，剩下的42件主要都是由國務院來牽頭或提出的，將近61.8%。

　　就人大常委會內部的法案起草者來說，雖然牽頭或起草單位多為委員長會議和各專門委員會，但實際上，法制工作委員會(簡稱“法工委”)在其中擔負著最為重要的工作。而由于法工委人手和精力的限制，恐怕很多具體的起草工作，還是要落到相應行政機關頭上，專家和社會能夠參與的，可能還并沒有那么多。

　　很簡單，由于人大常委會目前的機制，根據統計，包括委員長、副委員長、秘書長等人在內，目前常委會應該有169名委員。雖然這些委員中相當一部分都曾是資深官員，有著豐富的經驗，但是他們中擁有法律或者立法工作經驗的比例并不高，而且還有一部分身兼其他職務，并不能專一于常委會事務，代表專職化程度顯然不高。

　　立法是現代政府活動中非常復雜和精密的事項，說有些立法是重大工程也不為過。因此，立法還必須有時間的保障。根據對192個國家和地區議會會期的統計，超過180天的達59.8%，在亞洲國家和地區中，這一數據則是62.5%。而中國的全國人大每年只召開一次全會，而根據全國人大常委會當前的《議事規則》，常委會一般每兩個月舉行一次，有特殊需要時可臨時召開，沒有規定具體會期。但從實踐中看，全國人大及其常委會每個立法年度召集會議的天數都比較少。根據周偉教授的計算，除第六屆全國人大會期最長，達258天/屆(一屆為4年)、51.6天/年外，前六屆人大平均會期沒有超過30天/年的;而第七屆至第十屆人大，會期最長的第七屆平均是41.2天/年，第十屆只有31.8天/年。而全國人大及其常委會的立法任務卻一直在增加，第九屆和第十屆的會期分別是166天、159天，相應的審議議案總數是427、462件，其中有關法律的議案數是232、160件。

　　回到十二屆全國人大，在剩下的任期內，要完成59件立法規劃所確定的任務(盡管不一定全部通過)，還要論證包括財政稅收、國家經濟安全、行業協會商會、社會信用、航空、航天方面的立法項目，強制執行、陸地國界、機構編制、國際刑事司法協助、行政程序方面的立法項目，網絡安全、廣播電視傳輸保障、文化產業促進、公共文化服務保障方面的立法項目，農村扶貧開發、學前教育方面的立法等約20項立法論證任務。考慮到它還要行使監督權、重大事項決定權和人事任免權，還要組織立法調研、法律實施調研和評估，人們很難不擔心它能否在有限的時間里完成如此之多的重要任務，以及規范立法活動、完善授權立法、提高立法質量、確立人大立法主導地位的目的能在多大程度上實現。

　　人大主導還是行政主導

　　但是，既然法律以莊嚴的形式提出了要求，全國人大及其常委會作為立法機關，更應該以身作則，嚴格履職。但它很快就遇到了第一個挑戰。

　　按照新《立法法》的要求，一系列以前主要靠國務院行政法規，或者地方政府部門規章，甚至政府部門規范性文件(紅頭文件)來規制的方面，都需要由全國人大或其常委會通過立法來進行解決。

　　當前最直接的就是“稅收法定原則”給立法機關所帶來的新任務。目前，現行的18個稅種中，除個人所得稅、企業所得稅、車船稅由法律規定征收外，增值稅、消費稅、營業稅、資源稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、房產稅、城市維護建設稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅、船舶噸稅、關稅(海關法只規定征收關稅，但具體稅收要素由條例規定)等15個稅種由國務院制定的有關暫行條例規定征收。那么，在新《立法法》通過之后這些稅收及其條例怎么辦，就成為一個棘手的問題。馬上廢止國務院條例進行立法，顯然困難，因此，全國人大常委會提出了一個“五步曲”的解決方案。

　　1.不再出臺新的稅收條例;擬新開征的稅種，將根據相關工作的進展情況，同步起草相關法律草案，并適時提請全國人大常委會審議。 2.與稅制改革相關的稅種，將配合稅制改革進程，適時將相關稅收條例上升為法律，并相應廢止有關稅收條例。在具體工作中，有一些稅種的改革涉及面廣、情況復雜，需要進行試點，可以在總結試點經驗的基礎上先對相關稅收條例進行修改，再將條例上升為法律。3.其他不涉及稅制改革的稅種，可根據相關工作進展情況和實際需要，按照積極、穩妥、有序、先易后難的原則，將相關稅收條例逐步上升為法律。4.待全部稅收條例上升為法律或廢止后，提請全國人民代表大會廢止《全國人民代表大會關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》。 5.全國人大常委會將根據上述安排，在每年的立法工作計劃中安排相應的稅收立法項目。

　　從“五步曲”中可以看出立法機關的小心翼翼與謹小慎微。在新《立法法》下，全國人大及其常委會可謂是權力大、任務重、時間緊，但僅僅落實“稅收法定”就需要它用五年時間完成五步曲，而不能大步邁進、一步到位。這實在是因為全國人大及其常委會的立法資源太有限了。

　　而這就意味著，也即在相當長的一段時間內，《立法法》修改之前的問題仍然會繼續存在，稅種、稅率、征管，不僅在執行中是行政機關說了算，就是法規制定也仍然是行政機關說了算。從而導致一個嚴重的問題，就是久被詬病的行政機關主導立法所帶來的“部門立法”、“部門利益”問題，依然得不到根本解決，從而使人大主導立法的目標的實現，仍然有待時日。

　　這同時也意味著，在許多國家原本統一的立法權，在中國實際上被分割為兩個部分：起草權和審議權。由于人大及其常委會立法資源有限，立法的起草工作，一直以來都是、并且還將繼續主要依賴行政機關，導致立法機關的起草權在實際上旁落;而在這種情況下，審議和表決如何不淪為形式，立法機關如何不淪為橡皮圖章，如何防止“部門利益”使立法真正體現“人民意志”，都依然任重道遠。 在新《立法法》下，全國人大及其常委會需要適應立法工作的“新常態”。(作者支振鋒為中國社會科學院法學研究所副研究員、《環球法律評論》副主編)