2025年12月22日
星期一
時間：2015-05-05 來源：民主與法制時報 責任編輯：att2014
今年50歲的馬懷德，是當今中國法學界最活躍、最受關注的學者之一。
早在1993年，28歲時，馬懷德完成了國家賠償法領域的論文，成為全國第一位行政訴訟法學博士。之后的學術與教學生涯中，馬懷德以扎實的學術水平和教學能力，贏得了學界認可。33歲時，馬懷德被聘為教授，35歲已是博導。
多年來，馬懷德直接指導碩士研究生60余名、博士研究生27名，學生中相當一部分已經成為享譽學界的青年才俊或實務部門的業務骨干。
2005年，馬懷德還曾為中央政治局第27次集體學習講授“行政管理體制改革和完善經濟法律制度”。
而如今，他身兼中國政法大學副校長、中國政法大學法治政府研究院院長、中國行政法學研究會會長等多項職務。
這樣一個法學界的佼佼者，一路走來，對中國改革開放以來的法治進程有著切身的體會與獨到的觀察。
法治建設的參與者
改革開放30年來，中國的法治建設取得了明顯的成績。馬懷德對此有深刻的認識。在他看來，全社會的法治觀念、法律意識都明顯增強，是最大的變化。
30年前，很少有人知道依法行政的基本要求和法治政府的內涵。
“長期的人治傳統造就了人治思維，對法治相當陌生，根本談不上普及法治觀念。因為當時缺乏這種認識，也沒有普遍接受這種觀念。”馬懷德說。
30年來，通過“六五普法”等普法活動和各方面的努力，領導干部在觀念上、認識上有了長足的進步。普通公眾維權的熱情日益高漲，公民意識、參與意識、權利意識都有了明顯增強。
除了社會法治觀念的轉變和進步之外，馬懷德認為，法律制度的健全與完善是一個重要方面。
2011年，時任全國人大常委會委員長吳邦國宣布中國特色社會主義法律體系已經形成。馬懷德認為，這就意味著以憲法為統帥的七個部門法，以及以法律、行政法規、地方性法規和規章為層次的多級的立法體系已經形成。
重點領域取得的實質性的突破，是法治進步的又一方面。比如，行政訴訟制度，在30年里從無到有，讓“民告官”不再困難。
在馬懷德看來，信息公開制度、執法責任制、問責制的建立、審批制度改革、自由裁量權的約束等，都是重點領域制度上的突破，產生了初步效果。
在馬懷德的學術生涯中，目睹了30年來一些制度從無到有從小到大、從弱變強，一些意識、觀念越來越深入，越來越普及。
對他來講，目睹法治進步只是一個方面，他更是通過實際行動親身參與了法律制度的建設，是法制建設的一個積極參與者。
作為行政法領域的權威專家，馬懷德直接參與了多部法律的起草工作。通過這些參與，他對中國立法有了深刻的認識。
在馬懷德看來，立法實際上是人民意愿的一種反映，是把人民意志、執政黨的意志轉化成規范的過程。這個過程涉及到制度的改革、制度的建立，它對原有的體制、原有制度會產生重大影響。
立法過程中阻力是免不了的，因此，任何制度的確立過程中本身就是突破重重阻力，搭建新的制度體系的一個過程。
馬懷德先后參與了《國家賠償法》《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》的制定。
“每參與一部法律的起草，都能夠切身感受到權力不愿意接受約束和控制的一種慣性思維，任何權力都不希望被約束，被控制?！瘪R懷德說。
馬懷德認為：“立法過程中，你能明顯感覺到，對于制度約束，行政機關剛開始普遍都存在一種排斥心理，不愿意受約束，受監督?！?/span>
“隨著時間推移，也有行政機關開始接受、認同立法的約束和規范，甚至也意識到制度的約束對于行政機關依法行政帶來的好處和作用。”馬懷德認可行政機關近年來的表現。
法治政府的推動者
從上個世紀90年代開始，馬懷德先后擔任過十幾個部委、省市和最高人民法院、最高人民檢察院等機關的法律顧問或咨詢委員。
如今，他還是中紀委特邀監察員和公安部特邀監督員。就在前幾天，他又擔任了國務院深化醫藥改革領導小組專家咨詢委員會委員，出席了劉延東副總理主持的座談會。
在這過程中，馬懷德的體會是各級政府，甚至一些黨委對法律顧問專家委員的工作越來越重視，參與決策咨詢和監督的機會越來越多。
早在俞正聲當建設部部長時，馬懷德就已是部里的法律顧問，并一直延續至今。
住建部的工作比較細，幾乎所有重大的、疑難的、比較復雜的法律問題都會通過書面、電郵、電話等方式咨詢或者征求意見，有時還會登門咨詢。
馬懷德的有些建議對政府的決策產生了一定影響，而他本人也通過參與這些咨詢顧問活動，從另外一個角度了解社會和法治發展的實際問題。
馬懷德認為，這是法學學者了解實際，參與法治實踐并且互動的一個很好的平臺和機會。他被廣東佛山市連續聘任了三屆政府顧問，是唯一三屆都連任的顧問。他認為，佛山是改革開放的前沿地帶，很多法律問題確實值得研究。
2005年，中國政法大學成立了法治政府研究院，是北京現有的60多個重點研究基地中唯一的法學研究基地，馬懷德擔任院長。
基地成立以來，接受了上百項政府委托開展的法治政府方面的理論研究和對策研究，做出了很多研究報告和咨詢建議。
這些對策建議，有的得到過中央領導或省市領導的批示，有的轉換成政府部門的重要政策內容。
2010年，中國政法大學法治政府研究院發起設立了“中國法治政府獎”，是第一個由學術機構發起設立，依據科學的評價標準和公開的評選程序對各級行政機關在依法行政、建設法治政府方面的制度和措施進行表彰的獎項。
這個獎項迄今已經評選了3次，影響在逐步擴大。因為它的客觀、公正和說服力，很多部委和省市政府非常重視這個獎項，并積極申報。
“作為一個研究者，我們發揮研究者的民間評價和激勵的作用，推動法治政府建設，鼓勵法治政府領域的一些創新成果，并且通過這種評選的方式加以推廣，使之產生更大的影響，激勵了各級政府在法治政府建設方面去做更多的探索，形成更多的實踐成果?！瘪R懷德說。
2012年起，中國政法大學法治政府研究院開始利用自身研發的“法治政府評估體系”，對地方政府法治政府建設情況進行全面評估，這是馬懷德最早提出的“法治GDP”的具體實踐成果。至今已經進行了兩次大規模的評估，由此形成的評估報告也正式發布，產生了廣泛的社會影響。很多未納入評估范圍的政府紛紛要求對他們進行一次單獨評估，檢驗其法治政府建設狀況。一段時間以來，馬懷德接到了好幾個這樣的政府“體檢”要求。
這個評估體系，經過一年多的時間研發，有8個一級指標，20多個二級指標和60多個三級指標，旨在對推進法治政府建設方面做一個系統的、全面的評價。
在接受民主與法制社記者專訪的前一天，馬懷德剛剛參加了預算法實施條例的論證。這一類法律、法規和規章草案的論證，馬懷德領導的法治政府研究院參與了近百部。
依法治國的思考者
法治是治國理政的基本方式，更是國家長治久安的重要保障。馬懷德一直在觀察，并且有著自己的思考。
“四個全面”是中央最新的戰略布局。在馬懷德看來，“四個全面”布局中，全面依法治國的作用尤為重要，因為它不僅是手段、路徑，更是價值和目標。
“法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的不二法門?！瘪R懷德認為，“中央之所以能夠重視法治，并且把它放在一個重大的戰略布局中去考慮，就是因為它具有獨特的價值和作用?！?/span>
“‘全面推進依法治國’是實現全面建成小康社會的必由之路，對全面深化改革起到引領、推動、保障作用，也是全面從嚴治黨的依靠，最關鍵的它是一個國家現代政治文明的重要標志，是一個國家現代化的重要體現?！彼f。
在馬懷德看來，法治政府建設是全面依法治國的重中之重。能否建成法治政府，是檢驗全面依法治國建設成效的試金石。至于法治政府建設的重點，下一步首先要形成完備的法律規范體系，因為“法治政府建成的前提是要有相應的法律制度”。
然而，有了法律制度，未必就可以實現完全的法治。馬懷德認為，還應該高度重視法律的實施問題和執法問題。
馬懷德表示，現在問題可能主要出在執法環節，有法律無法治、有法不依、執法不嚴現象比較突出。
如何才能使法律得到很好的執行?馬懷德認為，這需要形成完備的法律規范體系，需要進一步改革現在的行政執法體制，提高執法人員整體的水平和素質能力，健全執法的激勵和問責機制，完善司法監督和保障機制。
隨著國際交流及信息的現代化，中國對國外的法治狀況的了解，特別是實際運行成效的認識正在逐步深化。
這些年來，馬懷德去過美國、德國、英國、加拿大、澳大利亞等很多國家。國外的訪學和考察，給馬懷德留下了深刻的印象。
馬懷德認為，中國和西方國家走過的法治道路不同，文化觀念和傳統影響也相去甚遠。
就法治的基礎條件而言，中國全社會的法治觀念和法律意識還沒有達到西方法治發達國家的水準。
“我們老百姓也好，領導干部和公務人員也好，都普遍存在信訪不信法，重關系、重人情、重金錢，不重視規則的潛意識。”馬懷德說，“人們常說中國是‘情與法’結合的社會，有時我們把情理、把關系放在更重要的位置，而法律規則的權威性、制度的權威性很容易被忽視。事實上，處不好關系、駁了什么人的面子比違反制度規則的后果更嚴重。”
“我們整個社會到處充斥著人治的影響，難以擺脫，現在提出搞法治，前提就是要消除人治。如果人治在一個社會起主導作用的話，那么法治就無法建立起來。”馬懷德說。
在馬懷德看來，中國法治的另一個短板在于制度體系的不夠完備。很多法律制度本身就存在沖突，法律規則不一致，導致執法打架，多頭執法，標準不一，結果不一。
回顧20多年的研究歷程，馬懷德表示，因為時間、精力有限，雖然有很多想法，但是很難完全落實到自己的研究和實踐工作中。
擔任了近10年副校長，馬懷德負責很多行政工作，且以行政工作為主，所以用于研究教學工作的時間十分有限。
馬懷德對自己現在的這種狀態并不滿意。
“法治建設任務重時間緊，法治政府研究的新課題更是層出不窮?！瘪R懷德感嘆，“人的時間、精力畢竟是有限的，想做好很多事情不太可能，只能選一部分最重要的事情，把它做好?！?/span>
而對他來說，最重要的就是法治政府建設，尤其是把法治政府研究和實踐結合起來，通過理論研究和親身實踐，讓它逐步顯現成效，能夠真正為中國的法治政府建設發揮一點微薄的力量。
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