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“統一城鄉養老保險”背景下我國農村社會養老保險制度完善研究

魏 靜

　　一、“新農?！蓖菩兄兴癸@的農村社會養老保險制度的主要問題

　　(一)制度的有效性方面

　　1、制度被認可度不高。參保對象對“新農?！闭吡私庖庠覆粡?，導致了解程度不高，缺乏全面深入的認知，在一定程度上影響了“新農?！闭叩穆鋵?。

　　2、受“家庭養老”、“養兒防老”等思想觀念的影響，加之“新農?！钡幕A養老金水平較低，對農村居民老年生活的保障水平十分有限，導致農民參保率較低，制度覆蓋率不高。

　　(二)制度的可持續性方面

　　1、養老保險基金結構不合理，雖采用三方集資的模式，但事實上保險基金籌集主要靠參保人承擔。此外，政府補貼部分基金統籌層次低，地方經濟發展不確定性增大基金籌集和待遇支付的風險。

　　2、養老保險基金運營和管理存在安全性和收益性的矛盾，投資渠道單一，基金管理的專業化程度低、層次低、難以形成規模效益，基金保值增值比較困難。

　　3、養老基金監管制度不完善，規定過于籠統，監管主體不明、權責不清，缺乏獨立有效的監督機構，監管滯后。

　　(三)制度的可銜接性方面

　　1、新農保制度以及城鄉居民養老保險對銜接內容的表述過于籠統，在具體實施過程中，地區間容易產生銜接比例差異，為日后農村居民地區間流動埋下隱患。

　　2、基金統籌層次不一致，對養老保險關系地區間轉移沒有規定相應的措施，為農村社會養老保險關系的自由流動留下隱患。

　　二、制約我國農村社會養老保險制度持續發展的原因

　　(一)農村社會養老保險立法滯后

　　1、缺乏統一的農村社會養老保險法律。到目前為止，我國還沒有一部獨立的《社會養老保險法》，更遑論單獨的農村社會養老保險立法。目前具體規范農村社會養老保險的只是兩個政策性文件，法律約束力不強。相關立法的滯后，嚴重影響了農民對農村社會養老保險制度的預期，不利于養老保險的普及，也不利于保護參保農民的利益。

　　2、地方立法差異大，形成新的地區分割管理體制，影響了勞動力資源的合理流動。 “新農保”制度缺乏統一的中央立法，國務院頒布的指導意見允許地方根據《意見》，結合實際，出臺具體操作辦法，造成各省制定不同的農村養老保險制度，實施不同的操作辦法。地方立法混亂，形成新的地區分割管理體制，影響了勞動力資源的合理流動，損害農民工的養老權益。

　　(二)城鄉二元社會經濟結構未打破，區域經濟發展不平衡

　　1、我國一直致力于調整經濟結構，但傳統的二元利益格局迄今仍未打破，我國城鄉之間、地區之間經濟發展還有著較大的差別，這種差別在相當長的時間內還難以消除。雖然政府積極調整財政支出結構，加大對農村的投入，但與城鎮投入水平相比，仍存在較大差距。在此背景下，以政府財政補貼起關鍵作用的農村社會養老保險制度在實施過程中存在相當大的困難，制約了農村社會養老保險的可持續發展。

　　2、東西部經濟發展不平衡，而且這種差距在短期內很難消除。即使是同一省份內部經濟發展也存在較大的差距，造成各地方政府的財政負擔能力不平衡，這對在全國范圍內推行統一的農村養老保險制度造成了阻礙。區域經濟發展的不平衡在一定程度上抑制了新農保制度的發展。

　　(三)政府責任模糊，政府職能的缺位

　　1、政府對農村社會養老保險的制度供給職能缺位。首先，未制定與國情、經濟水平相適應的農村社會養老保險發展規劃。其次，農村社會養老保險制度法制化建設滯后。最后，未建立良好的農村社會養老保險基金運行機制。

　　2、政府對農村社會養老保險的經濟保障職能缺位。農村社會養老保險的核心問題是資金的來源問題，農村社會養老保險的順利發展必須以充足的資金來源作為后盾。但目前政府對農村社會養老保險的財政補貼遠遠低于對城鎮職工養老保險的支持力度。這種主要由個人負擔的新農?；饋碓茨Ｊ綗o異是讓農民自己掏腰包。

　　三、完善我國農村社會養老保險制度的對策

　　(一)建立統一的農村社會養老保險制度

　　2014年，國務院出臺的《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，為統一的農村社會養老保險制度的建立提供了契機和政策依據。在統一城鄉居民基本養老保險開始實施之后，農村計劃生育家庭養老保險制度、村主職干部養老保險制度不應該再繼續存在，而應當在做好制度銜接和過渡的基礎上，將其融合到城鄉居民基本養老保險制度中。在城鄉居民基本養老保險開始實施之后，不應再保留農民工養老保險和被征地農民養老保險，而應當將其融入到城鄉居民基本養老保險和城鎮職工基本養老保險中。

　　(二)完善農村社會養老保險相關立法

　　首先，在憲法層面，將“社會保障權”寫入憲法，為社會養老保險制度的發展提供明確的憲法依據。其次，法律層面，我國應盡快出臺《社會養老保險法》，同時完善《老年人權益保護法》等法律的相關內容，完善證券金融法律制度，規范我國的證券金融市場，防止養老金的入市面臨縮水、流失等不利狀況;完善行政復議和行政訴訟相關程序，健全社會養老保險爭端解決機制，充分保障參保者合法權益的實現。最后，法規規章層面。制定有關城鄉居民社會養老保險的行政規章和地方性法規，對《社會養老保險法》進行必要的配合和補充，完善農村社會養老保險法律體系。

　　(三)完善養老保險制度設計，增強制度“實效”性

　　1、加強宣傳，提高農民參保意識。通過各種途徑加大宣傳，加強宣傳人員的素質，使參保對象更加深入和直觀地了解養老保險制度本身以及自己可以期待的利益，提高農民參加養老保險的意識。

　　2、在實施強制性保險的基礎上體現自由意志。建議對農村社會養老保險實行強制參保制度，盡可能地擴大養老保險的覆蓋面，但同時應當對困難農戶進行費用減免。對個人賬戶的檔次選擇，完全尊重參保人的意志，任其自由選擇。保證農村社會養老保險政策具有更大的覆蓋面、更強的可操作性和可持續性。

　　3、提高保險基金的安全性和保值性。創新養老保險基金管理模式，在保證基金總體安全穩定的前提下，評估資本市場中現有的各種投資渠道風險系數，將部分資金投入市場中進行資本運作，以謀求基金在更大程度上的保值增值，從而更好地實現養老保險的功能。

　　4、加強對養老保險基金的監督管理。首先，設置獨立的基金監管主體。對基金管理部門的監管，一方面要注重內部監督，防止經辦人員以權謀私;另一方面要加強財政、審計部門的外部監督，對違法亂紀的部門和主要責任人進行嚴厲查處。其次，要加強對銀行的監督管理，防止銀行將基金挪為他用。再次，完善信息公開，對基金的收繳、管理、投資運用以及發放等各種信息應當及時公告，提高信息透明度。最后，提高養老保險基金統籌層次，消除分工不明確、業務水平低、各地制度不一等諸多弊端。

　　5、完善城鄉社會養老保險制度的銜接與轉化。首先，建立農村社會養老保險個人賬戶彈性機制，靈活處理參保人身份的轉換，保證賬戶的自由轉移。其次，建立與城鎮職工養老保險相統一的公共網絡和管理系統，并在制度建立之初就考慮與城鎮職工養老保險制度在各個層面的銜接，做到經辦機構和人員是融通的、技術是共用的、信息資源是共享的、以使社會資源功能發揮到最大化。最后，加大勞動就業制度、戶籍制度、各項社會福利制度等制度的改革力度，取消制度限制，為城鄉社會養老保險制度銜接與轉化創造良好的體制環境。

　　6、增強政府責任，加大財政投入力度。從平等地保障公民社會保障權的角度出發，國家應當平等地對待城鎮居民和農村居民，一視同仁地提供包括養老保險在內的社會保障，這是國家和政府的責任。因此，國家應當在現有基礎之上加大對農村社會養老保險的財政傾斜力度。同時，考慮我國區域經濟發展水平及農民收入水平存在差異的實際情況，國家在對不同地區的農村社會養老保險的財政投入和扶持可適當不同，必要時可以嘗試階梯型財政扶持方案，避免一刀切，給國家財政造成巨大負擔。