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羈押巡視的模式及其選擇研究

北京理工大學法學院 彭海青

　　一、國內問題

　　自從近年來我國羈押場所離奇死亡事件頻頻發生后，從中央到地方都已實行了一些改革舉措，其中羈押巡視試點與實踐尤其引人矚目。我國從2007年開始探索羈押巡視試點，經2009年某些地方實踐，再到2010年公安部在全國推廣以及2011年《看守所特邀監督員巡查監督工作規定》的出臺，經歷了四年多的時間，其實踐熱情、速度與影響力使其躋身于司法改革的熱點話題。然而，我國羈押巡視試點及相關實踐也暴露出一些問題亟需解決，其中以下兩個問題比較突出：

　　一是適用場所局限，未形成成熟的模式。羈押巡視實踐在有的地方僅局限于看守所，而有的地方則僅局限于監獄。公安部作出在全國推廣羈押巡視的部署后，各地羈押巡視主要適用于隸屬于公安機關的拘留所、收容教育所。這與我國羈押場所的種類相比，顯然在適用場所上大有局限。而且，在運作方式、內容等方面比較單一，尚未發展為成熟的模式。

　　二是規范性欠缺，長效性不足。羈押巡視實踐基本還停留在粗泛的行政政策執行層面，這一方面表現為其“運動性”特點，即在2010年前后風生水起，緊鑼密鼓，此后就虎頭蛇尾，一曝十寒;另一方面表現為除遼源試點以外的地方實踐基本停留在羈押巡視制度建設中最低水平的羈押場所“公開”與群眾“參觀”層面，在如何通過“參觀”有效地發現并解決羈押場所的問題，切實保障規范性等方面還比較欠缺。公安部監所管理局下發的《看守所特邀監督員巡查監督工作規定》26條的規定，行政指導性甚于法律規范性，難以滿足實踐的需求。由于缺乏規范性保障，這些實踐的長效性也難以保證。

　　由此可見，我國羈押巡視的實踐探索距離法律制度建成還有很長的路要走。

　　二、國外經驗

　　獨立羈押巡視作為聯合國法律文件所倡導的旨在保障被羈押者權利的制度，已經逐漸為越來越多的國家和地區所踐行，而且近年來一直處于持續改進中。英國、澳大利亞、新西蘭、德國、法國、瑞典、丹麥以及我國香港地區作為各具法治特色的國家和地區都建立有羈押巡視制度，但在羈押巡視組織的結構、羈押巡視者的任免、羈押巡視的程序規范等方面存在差異，形成了不同的模式。

　　通過對域外羈押巡視模式的深入分析，可以發現以下兩個突出特點：

　　一是共性與個性并存。域外羈押巡視制度基于其制度設置的共同的目的而體現出一定的共性特征：一是巡視范圍的廣泛性。域外羈押巡視范圍基本涉及境內所有剝奪公民自由權利的場所。二是巡視者資格的規范性。域外對羈押巡視者都有資格方面的基本要求，尤其強調羈押巡視者相對于其任免機關、被巡視機構、羈押者的獨立性。三是巡視者履職要求的嚴格性。域外都要求羈押巡視者嚴格遵守巡視組人員組成、巡視時間、次數、頻度、報告的制作與提交等履職規范。然而，這些共性因素難以掩蓋域外羈押巡視立法與實踐的豐富樣態。首先，域外羈押巡視范圍基本涉及境內所有剝奪公民自由權的場所，具備廣泛性之共性，但由于域外羈押場所設置不同，以及對羈押場所的界定不同，因而其“廣泛性”的內涵也不盡相同。其次，域外雖然對巡視者資格有規范性的要求，但不僅資格的限定條件的種類不同，而且即使是在條件相同的情況下，內容也不盡相同。最后，域外雖然對巡視者履職要求有嚴格性的規定，但有關履職的具體要求又存在差異。

　　二是成效與問題并存。從域外近年來的羈押巡視報告的內容來看，域外羈押巡視實踐在發現并解決羈押場所中存在的有關羈押者基本生活保障問題、法律權利保障問題等方面都或多或少有所成效。然而，域外羈押巡視報告也都未回避其羈押巡視制度在實施中所暴露出來的種種問題，主要包括受資源有限難以及時巡視全部羈押場所、愿意與巡視者交流的被羈押者人數不多、任命程序存在透明度不高和包容性不強、向公眾和民間社會宣傳不夠以及羈押場所資料查閱困難等，并且也都在積極探索改進方案。也就是說，在域外多樣化的羈押巡視制度中，既不存在完美無瑕的美玉，也不存在一無是處的稂莠，域外都還努力行進在構建理想羈押巡視制度的道路上。

　　三、對策建議

　　我國的羈押巡視實踐最早并非出自我國本土，而是源自受歐盟資助的中歐遏制酷刑合作項目的成果，從一開始就體現出其外生性。這就注定了在我國建設羈押巡視制度難以閉門造車。然而，國外紛繁的模式與豐富的實踐又使得我們一時難以作出選擇。這是因為，一方面，國外的羈押巡視模式都是植根于其本國政治、經濟、社會環境中的，究竟哪種模式適用我國的環境一時難以確定。另一方面，國外的羈押巡視模式也是積極效果與缺陷并存，也都還處于發展完善中，尚未定型。在筆者看來，未來我國羈押巡視制度的建設與其陷入選擇上的糾結，不如開放性地嘗試國外已有的羈押巡視模式，讓實踐作出取舍。

　　在思路上，可以確立以下三步走的戰略目標：

　　一是近期目標：多元化模式實踐的引入。在全國推廣介紹國外的多種羈押巡視模式實踐，設置試點，聘請國外專家指導、培訓。這種實踐不要求統一性，不同地方可以有多種巡視模式存在，同一地方也可以建立多種羈押巡視制度。通過各地設立試點，觀察國外的羈押巡視模式在我國的生存發展情況。這樣做的好處是一方面可以短時間內嘗試國外的多種羈押巡視模式，另一方面，即使效果不好，由于是試點，可以盡快取消也不會帶來較大的負面影響。通過多元化模式的實踐，選取收效大、發展前景好的模式逐步在全國范圍內推廣，完成多樣化模式的實踐選擇。

　　二是中期目標：國家預防機制體系的創設。根據《公約》及《任擇議定書》的要求，根據多樣化模式實踐選擇的結果，建設國家預防機制實踐為我國簽署批準《任擇議定書》做準備。雖然，目前簽署批準《任擇議定書》的國家僅占聯合國成員國的三分之一，而簽署批準《任擇議定書》的國家僅占四分之一，但國家預防機制及其體系化與單一的羈押巡視制度相比具有以下優勢：一是結構的系統性。將國內羈押場所的巡視納入國家預防機制內，由不同的巡視機構根據分工要求對這些羈押場所進行巡視，從而形成國家預防機制體系，這樣有助于保證羈押巡視工作的全面性和整體性。二是運作的協調性。在國家預防機制體系中通常會有協調機構的存在，以解決各個巡視機構間在管轄、職能等方面的沖突，以消除內耗，增強協同性，提升執行力。三是效果的綜合性。國家預防機制體系化的運作有助于促進不同巡視機構之間的合作，從而使得各個巡視機構有效發揮出單個巡視機構難以發揮出來的合力，進而獲得單一巡視機構單一運作所難以發揮出來的對羈押場所綜合治理的效果。因而，在筆者看來，從長遠看，將我國羈押巡視制度納入體系化的國家預防機制，應當是我國羈押巡視制度建設不可逾越的發展階段。

　　三是遠期目標：羈押巡視中國模式的創建與衍射。在近期與中期目標形成后，我國的羈押巡視制度已經初見輪廓，這時應當總結前期實踐中的經驗教訓，構建規范性層次高、可操作性強的羈押巡視制度。這當中應當緊密結合本國國情，朝向以下目標努力：一是使得已經建立的國家預防機制體系在我國的環境中生發出具有本土特色的果實，徹底完成外來制度的本土化進程，創建羈押巡視制度的中國模式;二是繼續加強與其他國家羈押巡視制度的動態交流，互通有無，為制度輸出從而回饋其他國家有關制度的建設做好準備;三是提煉羈押巡視制度中國模式在理論與文化方面超越國界屬性的精華，為世界羈押巡視制度理論與實踐的發展做出自己的貢獻。