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農民工塵肺病社會化救濟的思路建議

上海財經大學法學院吳文芳副教授

　　上海財經大學法學院吳文芳副教授主持完成的中國法學會部級課題結項成果，分析了農民工塵肺病救濟中的社會現實困境，提出必須對農民工塵肺病進行社會化救濟，并提出若干思路建議。

　　一、農民工塵肺病社會化救濟的必要性

　　1、農民工塵肺病患者數量眾多

　　塵肺病是職業災害中最嚴重的表現之一，據衛生部門統計，塵肺病的發病率十幾年來一直高占職業病之首。由于大量的職業危害因素集中的中小企業和鄉鎮、私營、個體企業職工不在職業病監測之列，真實的塵肺病患者數量遠遠大于衛生部門統計的數字，根據專項救治塵肺病農民工的公益基金組織的估算，中國累計塵肺患者約為600萬，其中絕大部分是農民工。塵肺病侵害了勞動者的健康權與生存權，破壞了社會人力資源，損害了社會生產力和經濟發展后勁，導致患者或死者家庭致貧從而增加巨額社會成本。

　　2、大部分塵肺病患者無法得到工傷保險救治

　　近年來，我國《職業病防治法》與《工傷保險條例》經修訂，對農民工患塵肺病診斷為職業病原則上已不存在制度性障礙。但是，有些情況即使認定為職業病，也無法享受工傷保險賠償，因而也無經濟能力承擔醫療費用，主要原因是：①用人單位沒有依法參加工傷保險；②用人單位為非法用工單位的；③用人單位已經不存在或者無法確認勞動關系。很多人因無錢醫治錯過最佳醫療時機，最終付出生命的代價。

　　3、 塵肺病社會化救助的必要性

　　對于無法享受工傷保險賠償的職業病患者，獲得救濟主要有兩種可能性：一是擴大工傷保險救濟的范圍。對于用人單位沒有依法參加工傷保險，可以依據《社會保險法》的規定，由工傷保險基金中先行支付。二是探索職業病賠償與社會救助的結合。工傷保險賠償和社會救助本來是責任主體不同和保障機制有別的兩種社會保障形式，由社會救助來彌補職業災害救濟的不足，雖然在職業災害救濟不健全條件下有其必要性，但也有其不合理性。本來應當由雇主承擔的職業災害救濟責任，轉嫁給了政府和社會。因此，重視塵肺職業病患者社會化救助的模式極有必要。

　　二、工傷保險基金“先行支付”的思路建議

　　1 、推行工傷保險基金“先行支付”的程序建議

　　《社會保險法》以及《社會保險基金先行支付暫行辦法》對先行支付適用及操作做了一些規定，但在現實中仍缺少具體詳細的操作指引。我們建議，在塵肺病人請求先行支付時，必須由受償人向社會保險部門提出申請，塵肺病患者在治療的同時，向未繳納保險費的用人單位要求支付有關費用，遭到拒絕后又轉向社會保險行政部門申請先行支付。由于社會保險行政部門承擔的是墊付責任，塵肺病患者必須提出申請，經批準后社會保險經辦機構才能履行先行支付責任，同時，塵肺病患者的申請還意味著他讓渡了對其義務主體的追償權，在提出申請前已與未繳納工傷保險費的用人單位達成協議，由于某種原因又向社會保險行政部門提出先行支付申請，申請人應當向社會保險行政部門說明，社會保險行政部門應當根據情況作出處理。如果未向社會保險行政部門說明，造成社會保險基金損失的，由申請人承擔法律責任。對于向社會保險行政部門提出先行支付申請后，雙方又達成的賠償協議應認定為無效，但對于先行支付數額以外的事項和金額達成的協議應認定為有效。

　　2 、社會保險機構先行先付應與提高工傷保險費率掛鉤

　　我國社會保險強制性明顯不足，在《社會保險法》之前的實踐中，不僅地方立法效力偏低，更可以變通執法。長期以來，社會保險領域并未塑造其強制法觀念，反而將其軟法化現實植入社會心理之中。就工傷保險而言，其強制性不足的直接后果是工傷保險參保率低，倘若此種狀況不加改變，墊付性先行支付將是工傷保險基金所不能承受的?！渡鐣ｋU法》關于追償的規定，是按照用人單位未按時足額繳納社會保險費之規則來追償的，這直接導致了用人單位不承擔賠償責任的法律后果與不參加工傷保險的法律懲戒無區別。工傷保險費率應當與企業安全預防機制相關，也應當與企業參加工傷保險的情況相聯系，如果社會保險經辦機構為用人單位先行先付工傷保險賠償，應當對用人單位的工傷保險費率產生影響。從而提高用人單位不參加工傷保險的違法成本。

　　三、農民工塵肺病社會救助的思路建議

　　1 、處理好與新農合醫療基金的關系

　　有些地方政府開始實施了對塵肺患者的醫療和生活補助。但是塵肺病進入新農合，必須考慮新農合有限的醫療基金與龐大的塵肺病患者的救治需求之間的沖突問題。塵肺病人多集中在經濟不發達省份，在一些縣市農村如湖南、云南、安徽等非常集中，由于新農合的統籌層級很低，如果當地農民工塵肺病均被新農合覆蓋，那么這筆巨大的醫療費用很可能拖垮在地方上已經捉襟見肘的新農合基金，使得新農合成為一種更加不可持續的制度。

　　因此，今后要考慮的重點是，如何通過一種更高層級的基金為塵肺病人提供醫療保障，而不是僅僅依靠如云南水富、四川樂山、湖南常德等縣市級新農合機制。一種可能的思路是，在省級或者全國的新農合中抽出一部分成立塵肺病醫療基金，專項撥款給塵肺病較為集中的地區，以此緩解新農合基金可能破除的風險。

　　2 、通過社會救助制度為塵肺病人提供生活救助

　　為塵肺病人提供生活救助應當與民政部門的社會救助制度結合起來考慮。我國《社會救助暫行辦法》已于2014年2月出臺。在該辦法中，明確規定了對于人均收入低于當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，給予最低生活保障，對于特困人員給予特困人員保障;醫療救助;教育救助等?！渡鐣戎鷷盒修k法》在實施中，應當考慮將塵肺病患者及其家屬作為特困人員給予補助。

　　3 、建立塵肺病救助和補償基金

　　通過社會性的補助基金解決塵肺病人的醫療費與基本生活費。我國已產生的塵肺病例是由于以前法律法規不健全、生產工藝落后、職業危害防護和監管機制不健全等歷史原因造成的，要解決塵肺病患者的生存和醫療問題，需建立以政府為主導，用人單位、工傷保險、民政救濟(包括低保)、新農村醫保、社會慈善機構參與的立體式救助體系。政府牽頭建立塵肺病救助和補償專用基金，應當放在醫療保險制度中去解決，而社會性的救助和補償基金，由社會和涉塵企業共同負擔。企業按照噸煤或產量收取，也可吸納社會慈善資金?！皦m肺病救助基金”也可以參照“香港肺塵埃沉著病補償基金”模式，由政府向所有從事接塵作業的企業按其產品總價值或者建設工程總價值的一定比例征款。

　　救助與補償基金應當以保障農民工塵肺病患者的基本醫療與生存為基本原則。首先補助的應是未享受工傷保險賠償或其他民事賠償的農民工塵肺病患者，其次才是已經享受相應待遇但仍然生活困難的塵肺病患者及家屬。

　　4 、對農民工塵肺病患者提供廉價的醫療救助

　　我國目前存在一些定點的塵肺病醫院，給予塵肺職業病人提供醫療，例如中國煤礦塵肺病防治基金會委托各定點醫院對塵肺病患者分期分批進行大容量肺灌洗治療。醫療費由中國煤礦塵肺病治療基金會予以補貼。根據中煤塵肺病防治基金會補貼標準核定：雙肺同期肺灌洗手術的費用在1萬-1.5萬元，單肺分期灌洗手術的費用在1.5萬元左右。在早期通過肺灌洗排出病人肺泡內沉積的煤矽粉塵和大量的能分泌致纖維化介質的塵細胞，不僅可以明顯改善癥狀，而且有利于遏制病變進展，延緩病期升級。這類手術的醫療費用可以考慮通過政府補貼的方式減低，減輕塵肺病人的負擔。

　　從塵肺病的藥物攻擊上，政府可以通過定點生產，適當補貼的方式，為塵肺病人提供更為低廉的塵肺病藥物。例如，以下3種塵肺病的治療藥物為例：矽肺寧(10元左右，1瓶可以吃6天)、黃根片(50元左右，1瓶可以吃6天 )、漢防己甲素片(270元左右， 1瓶可以吃3天 )，早期的塵肺病人在藥費上平均至少花費100元/天。如果能夠適度降低藥費，也是一種有效的醫療救助。