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我國實施食品安全監管國際軟法的對策

曾文革 重慶大學法學院教授

　　一、我國實施食品安全監管國際軟法的現實需求

　　食品安全監管國際軟法是食品安全全球治理的有效手段，有其生成之必然，更有實施之必要。實施食品安全監管國際軟法是世界范圍內的大勢所趨，也能夠對我國安全利益、社會利益以及貿易利益的保障產生巨大推進作用，必須將其作為國家安全戰略與發展戰略的重要組成部分。我國實施食品安全監管國際軟法可以獲得多從收益，包括短期的經濟效益，還包括長期的經濟收益以及促進社會穩定與發展所帶來的政治收益、環境收益等等。

　　具體而言，食品安全監管國際軟法在我國國內實施的現實需求在于：第一，食品安全監管國際軟法本身以國際社會集體的先進科技為依托，又是各國先進監管經驗的結晶，具有重要的參考價值和借鑒意義。第二，將食品安全監管國際軟法納入內國法體系所形成的國內、國際制度共通性，能夠促進食品安全互信，有利于我國食品安全依托國際國內兩個市場。第三，實施食品安全監管國際軟法能夠降低監管立法成本與監管合作成本，最終完善國內食品安全監管體系，展現我國政府在食品安全問題上的治理能力，贏得食品安全國際法治話語權。第四，實施食品安全監管國際軟法實乃全球趨勢，食品安全監管國際軟法在我國國內實施的可以避免因不實施國際軟法而被迫承受某些不利后果——被排擠出相關市場、損失貿易利益等。

　　二、我國實施食品安全監管國際軟法的具體策略

　　食品安全監管國際軟法在我國的實施涉及復雜的國際國內法律問題，但國際軟法并不如同履行國際硬法那般配備一定的監督與懲罰機制，那么如何實施食品安全監管國際軟法的成效，是我們需要解決的問題。在此方面我國應采取如下策略：

　　第一，將實施食品安全監管國際軟法提升為國家戰略。食品安全監管國際軟法的國內實施正是應和食品安全倫理、影響我國食品產業國際競爭力的重要舉措，必須從國家安全戰略和發展戰略部署、甚至執政能力提升的角度出發對其加以重視。實施食品安全監管國際軟法能夠提高國內法與國際法、外國法的共通性，由此加深國與國之間食品安全監管的信賴度，既有利于提升本國食品的安全性為它國所承認，又有利于以此衡量它國食品的安全性以避免其損害本國消費者。在國內市場中，實施消費者高度認可的食品安全監管國際軟法，能夠提振消費者對政府監管能力以及食品經營者誠信經營的信心，也有助于完善國內食品安全監管體系，促進我國食品貿易發展。因此，不能將食品安全監管國際軟法的國內實施視作某些行政機構內部的工作甚至可有可無的事項來對待，一旦確定某些食品安全監管國際軟法已經符合了在我國實施的條件，就應大膽實施，促進我國國內規范與國際軟法同步發展。

　　第二，厘清食品安全監管國際軟法實施的行政分工與程序。面對食品安全監管國際軟法甄別過程中分工與程序不明的問題，亟需重塑相應的甄別機制，避免各行政機構職責重復。一是建議將食品安全監管國際軟法的實施工作全權交由食品安全國家標準審評委員會負責，并提升其工作透明度。該委員會本就由醫學、農業、食品、營養等方面的專家以及國務院有關部門的代表組成，完全有能力勝任食品安全監管國際軟法的國內轉化工作，而不僅僅局限于審評職能。工作中還應邀請食品經營者、消費者、第三方認證機構的代表參與甄別工作，對外展示對食品安全監管國際軟法的價值判斷與利弊權衡，將國家對其加以采納的理由公諸于眾。二是建議在食品安全監管國際軟法轉化的具體程序中設立統一、規范的甄別標準，用以把握實施食品安全監管國際軟法的路徑與程度。我國立法當中 “盡可能等同采用”、“參照”、“以......為基礎”等類似的軟性措辭在立法技術上已為食品安全監管國際軟法轉化的路徑與程度留有余地，具體實施是選用國內硬法化還是國內軟法化路徑，不存在絕對的孰優孰劣，只是視軟法的不同類型、內容與國內實際需要而定。監管權配置因涉及國家主權，是最難以借鑒食品安全監管國際軟法的部分，需要政府因地制宜，加大改革力度。而食品安全監管程序與監管系統設計、食品安全信息披露、監管能力建設等方面的規范則可以盡可能同食品安全監管國際軟法接軌。與此同時，還應高度關注食品安全監管國際軟法所代表的產業利益是否能為中國國情、法律法規以及安全利益、社會利益與貿易利益所容，是否潛在扭曲貿易的可能，對私營標準尤為需要加大研究與評審力度。

　　第三，鼓勵非政府主體深度參與食品安全監管國際軟法實施。政府以外的主體也能夠對食品安全監管國際軟法國內實施產生巨大影響。第三方認證機構、食品行業協會、食品經營者以及消費者群體等可以親身參與食品安全監管國際軟法的實施，還可能無形中對政府施加壓力，使之運用強力的公權更高效地將食品安全監管國際軟法轉化為國內法。其中，在市場失靈和消費者弱勢的情況下，第三方認證機構與食品行業協會的作用特別需要強化。第三方認證機構和食品行業協會通常具備高度的專業知識積累與實務專長，在轉化、解釋和執行食品安全監管國際軟法方面更是具有諸多便利;且作為非利益直接相關者，其受到利益左右的可能性相對低一些。鼓勵第三方認證機構與食品行業協會直接采用水準更高的國際軟法作為對食品經營者的評判，是提高食品安全水平的重要途徑。

　　第四，積極爭取國際組織與發達國家對于軟法實施的援助。食品安全監管國際軟法國內實施必然仰賴于我國的實施能力，因此積極爭取國際組織與發達國家在技術、資金、人員培訓方面的援助實為必要，尤其是在同食品安全監管國際軟法實施密切相關的環節，如我國目前最為薄弱的食品安全風險評估、食品進出口檢驗檢疫措施執行、事故應急、軟法實施能力提升等。爭取國際組織與發達國家支持的主體不僅僅是政府，第三方認證機構、食品行業協會、食品經營者都應同國際組織和發達國家廣泛開展信息交流與合作，汲取它們促進食品安全監管國際軟法實施的經驗，提高自身的實施能力。