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　　社區治理現代化與居民自治法治化*

　　張 清**

　　長期以來，在計劃經濟體制下，我國的城市社區管理采取的是自上而下的“單位制”的社區管理體制，但隨著我國市場經濟體制的不斷完善，我國城市社區的基本形態也發生了根本性的變化，社區管理在城市社會管理中的地位也不斷增強，在我國現今的城市社區建設中，城市社區自治成為我國城市社會管理中必不可少的一項措施，在我國的政治發展和社會發展中有著重要的地位和作用，是推動我國政治民主化、社會多元化進程的根本途徑之一。

　　一、“中國特色”社區治理模式與路徑選擇

　　通過國內外社區治理模式的比較分析，綜觀國外的社區治理的總體情況，至少有以下幾方面的經驗值得我們重視和借鑒：(1)以人為本是社區發展的本質內涵;(2)居民自治是社區發展的基本方向;(3)社區服務是社區發展的核心內容;(4)政府、社區居民、非營利組織是推進社區發展的重要力量;(5)以政府投入為主，多渠道籌集是社區發展的重要保障。

　　1. “多元—合作”的城市社區治理模式

　　城市社區治理模式是一種集體選擇的過程，是社區自治前提下，政府、社區、企業、非營利組織、居民等之間的合作互動過程，治理組織體系由垂直科層結構轉變為橫向網絡結構，治理關系由依附與庇護關系轉變為信任與互惠關系，在社區自治的基礎上，構建“多元—合作”的社區治理模式，使政府、居民委員會、社區居民、非營利性組織等通過合作互動的方式積極主動地參與到社區的公共事務中，最終實現善治的社區治理模式。

　　2.多元化治理模式的路徑通道

　　(1)提高社區居民參與度

　　提高社區居民參與度應該主要從以下幾方面著手：①政府要轉變職能，更多地下放權力。促使“全能型政府”向“有限型政府”轉變，“指令型政府”向“服務型政府”轉變，從而使社區居民真正感到自己才是社區的主人，更好地發揮他們治理社區的積極性與主動性。 ②要培養社區居民的社區意識。要培養社區居民的社區意識，增強社區成員的參與意識，培養社區居民對社區的歸屬感、認同感等;③合理配置資源，為社區參與提供必要的資源保障。一是加大政府投入，解決社區資金短缺的困難。二是充分整合社區內機關、團體、部隊、企事業單位等一切力量，最大限度的實現社區資源的共有、共享，以達到最佳配置。三是以創新帶動社區各組織系統的積極互動和有效整合。

　　(2)理順社區管理脈絡

　　首先，對街道辦事處的功能進行重新定位，確保街道辦事處把工作重點轉移到社會管理和公共服務上來。其次，進一步理順政府和社區的關系，確立社區是群眾性自治組織的定位，理順政府和社區的關系，減少社區的行政事務，賦予社區更多的權力。再次，制度建設是社區管理體制改革的保證，政府應積極給予制度供給和政策引導，為體制創新創造一個良好的法律制度和政策環境，切實做到改革有法可依，使社區管理在有序的法制軌道上正常運行。

　　(3)形成網絡化治理結構

　　社區治理要求社區組織、社區居民與政府組織共同承擔社區建設與治理的責任，負責任的政府與有責任感的居民，在社區治理中具有同等重要的地位，這就意味著由政府組織作為社區惟一主體和以行政主導為基本特征的傳統社區管理模式必然會發生制度性的變革。在城市社區的治理模式中，構建政府、社區居委會、社區居民、非營利組織等多元——合作的社區治理模式。不以簡單的剛性的行政手段來處理各種多樣化的復雜的社區公共事務，而是通過和與此公共事務利益相關的各方面組織——包括私域組織和第三域組織——溝通、協商、合作來實現社區管理的目標。

　　(4)發揮非營利組織的作用

　　非營利組織在社區有廣泛而深刻的基礎，社區發展、社區服務是非營利組織大有可為的領域，將非營利組織引入社區建設，由它們來承接大量的社區服務工作和社區公共事務。依據非營利組織的特點及其運行機制，非營利組織在社區建設中的主要職責就是提供社區居民所需的各種社區服務，承辦社區公共事務和公益事業。因此，一定要科學合理地界定非營利組織的功能和職責，更好地為社區治理服務。

　　二、居民自治權：居民自治的實質內核

　　1. 居民自治權的必要及其學理證成

　　(1)居民自治權

　　居民自治權是一種權利;是一種公益性權利;是一種集體性權利。它包括參與權、選舉權(被選舉權)與罷免權、決策權、知情權和監督權等。

　　(2)居民自治權何以必要

　　作為一項基本權利的居民自治權應當兼具可能性和必要性，必要性包括理論上的必要性和現實中的必要性，具體而言包括：權利規范權力之訴求;直接民主之推進;初始價值之偏離。

　　(3)居民自治權的學理證成

　　居民自治權是本源性權利，本源性是從居民自治權本身的角度而言的，若要成為基本權利，是否具有規范依據即是否能從憲法中的相關權利條款基本價值導向推導得出也是對居民自治權證成十分重要的方面。具體而言包括：基于基本權利與一般權利之區分的證成;基于人權原理的證成;基于概括性權利條款的證成。

　　2. 居民自治權的現實考量

　　居民自治權是以社區為自治單位集合起來的全體居民，依據法律法規和自治章程的規定，享有的參與共同治理社區公共事務和公益事業的權利。法律規定缺位——無論是作為國家根本大法的憲法，還是作為居民自治專門立法的《居民委員會組織法》，規定多是涉及居委會的性質、組成及其職權，并不能夠作為對個體居民自治權的明確宣示。同時，憲法和居民委員會組織法的規定都相對原則，并且缺少程序性法律保障原則性規定的落實。因而導致居民自治權的確認和行使沒有法律上的承認，對居民自治權的保障更是無從談起。權利意識薄弱——在居民自治的實踐過程中，本應成為主體的居民的地位卻是被動的，因此，也造成了居民的參與積極性不高，權利意識淡薄。居民自治組織異化——長期以來，居委會處于既無財力、又無財務自主權的生存狀態。這種狀況直接影響了居委會獨立地行使自治權利，居委會演變為國家進行社會控制的重要一環，嚴重制約了居委會工作開展的主動性，居民要通過居委會行使其自治權利是比較困難的，就算行使了應有的自治權利，能夠對結果產生多大影響，能夠發揮多少作用也未可知。

　　三、社區居民自治的法治化

　　1. 社區居民自治：一種新型的社區治理

　　社區自治的基本內涵就是人民民主和社會組織自治，人民(居民)民主是其內容，社會組織是其形式。社區自治是內容與形式的統一，社會組織(社區)要為廣大居民的民主權利服務，而居民的民主權利則要通過社區組織來實現。社區居民自治與村民自治、業主自治既有區別又有聯系。作為社區建設的目標和核心——城市社區自治，體現了國家建設對民主自治的需求、民間社會對基層社會的民主需求、國家與社會在基層社會建設的雙贏。

　　2. 社區居民自治權的回歸

　　居民自治權的現實遭遇讓我們心痛，具體到城市社區構建，需要重新找回對自治權的信仰，在社區治理的博弈中，國家和社會組織、居民個人通過治理資源的相互選擇后建構起權力、利益和責任之間相對穩定的行為組合關系。社區是一個允許多元治理參與介入、內容多元化的公共管理活動平臺。實際上，我國社區治理結構是在基本政策規制下、軟性約束下的變型結構。

　　(1)居民自治的分析框架和動力機制

　　“治理”理論是居民自治的概念分析工具，居民自治的動力來源于社區自身的內部力量和國家與政府的外部力量。

　　(2)社區居民自治權的重塑

　　自我實現：強化權利意識;掌握法律知識;完善自治組織;主動參與自治事務。社會責任：構建和諧社會環境;發展社會中介組織;重視媒體監督。國家義務：尊重的義務;保護和落實的義務(制定《居民自治法》;明確社區自治章程的法律效力;發揮業主自治對居民自治補充和促進作用;發展、擴大基層民主)。

　　3. 社區自治的組織化制度建構

　　制度和組織是人類社會秩序生成和維系的兩個基本要素。要實現居民的直接民主，要承載社區公共權力，都必須通過一定的、合理的組織形式加以完成。制度規則規范權力的分配和組織的形式，以達到確定個關系主體之間的運行關系，制度和組織建設是完善城市社區民主自治體制建設的題中之義。

　　(1)社區自治的制度安排——國家層面的依法治理

　　《居民自治法》的出臺勢在必行，其立法目的在于規范居民自治的運行，保護居民的自治權益，監督居民自治制度的貫徹和落實。社區自治主體建立的章程制度大致可以分為：①總體性規范，如社區自治章程，社區居民公約等，這是對社區居民自治活動的綜合性規章。②專門性規章，如社區管理制度，社區財務制度、社區選舉制度、社區公開制度等，是對社區居民行為以及自治活動所做的具體的操作性規定。

　　(2)社區自治體系的組織性建構——社區內部治理結構

　　城市社區民主自治的實現以及居民自治權的落實，不僅需要合理的組織機構作為載體，而且需要合理有效的公共權力治理結構加以保障。換句話說，社區居民的民主自治權利只有通過集體行動機制的建構和上升為集體權利才能實現。

　　(3)居民社區自治組織與其他組織的關系“運行機制”

　　在我國具體發展的社區自治實踐中，表現為以社區居委會為組織載體，社區黨委、街道辦事處、基層政府各職能部門、各社會團體和組織以及社區居民參與的一套“集體決策機制”。

　　(4)培育和發展社區中的非政府組織

　　積極搭建民間組織參與社區建設和公共服務的工作“平臺”，應該在社區福利性、公益性服務設施中為非政府組織供應必要的辦公場所以及活動場地，并配備相應的辦公設施。政府政策性扶助一些非政府組織時，可以通過公開招投標、采購服務項目、訂立合同等市場的手段，依據提供的受益項目，提供必須的財政經費保障，引導其有序生長。

　　(5)做好居民自治與村民自治的銜接

　　隨著城市化進程的進一步推進，要建立相應的配套機制，促進社區居民自治的實現，具體包括：緩沖機制、法律機制、執行機制、宣傳機制和沖突解決機制。

　　* 項目來源：中國法學會2012年度部級法學研究課題[CLS(2012)B11]《我國城市社區建設和居民自治的關系問題研究》。本成果亦得到江蘇省高校優勢學科“文化傳承與區域社會發展”建設項目(PAPD)、江蘇高校區域法治發展協同創新中心、揚州大學中國法律文化與法治發展研究中心、揚州大學社會治理創新研究中心的資助。